El Edificio Colombia
¿Por qué un nuevo piso territorial?
La Región como Entidad Territorial contribuye a reforzar en la población sus identidades culturales, elevar la autoestima individual y colectiva; fomentar la innovación tecnológica, expandir la autogestión comunitaria y generar nuevos imaginarios colectivos.
Por Bernardo Ramírez del Valle
Coordinador Bolívar
Comité Regional Promotor Región Caribe
Si comparamos a Colombia con un gran edificio (como lo hizo el inmortal humorista Jaime Garzón, aunque con propósito distinto), ésta estaría conformada por tres pisos territoriales, que ocupan un área total de 2.070.408 km2. El primer piso se encuentra repartido en 1.105 “apartamentos”, que el artículo 286 de nuestro “reglamento horizontal” (Constitución Política) denomina municipios (1.095)[1], distritos (10)[2] y territorios indígenas[3], donde se alojan más de 44 millones de colombianos. Estas unidades territoriales conforman 32 ‘bloques de apartamentos’ (o departamentos) cuyo gobierno y administración se ubica en una especie de segundo piso territorial. Y a su vez los departamentos integran un tercer nivel territorial (el penthouse), parecido a una azotea sin techo, denominado “Nación”, que es la suite más importante, compleja y confortable de todas las unidades residenciales republicanas, desde donde se legisla, administra, financia, vigila, sanciona y dirige a los pisos inferiores[4].
Aparte de esa estructura funcional, el Reglamento Constitucional del año 91 contempla la posibilidad de construir dos pisos territoriales adicionales: uno entre el primero y el segundo, denominado “provincia”, y otro entre el segundo y el tercero, denominado “región”. En diecisiete ocasiones el proyecto de construcción de estas nuevas unidades territoriales ha sido archivado por el Congreso de la República ante la falta de consensos en cuanto a su diseño arquitectónico y estructural. Si ese proyecto llegara a desarrollarse, el Edificio Colombia quedaría conformado por cinco niveles territoriales, y convertido en uno de los más altos y complejos del vecindario. No obstante, la probabilidad de crear el primer entrepiso es poco probable (por lo menos como entidad territorial) y más probable es que se construya el piso regional.
Con el propósito pedagógico de suministrar a los ciudadanos una explicación más comprensiva de la organización territorial del Estado colombiano y el papel que desempeñaría la región y la provincia en la misma, presentamos de manera resumida y metafórica las competencias y funciones básicas de cada nivel.
1. El Municipio: primer nivel territorial
A diferencia de otros edificios cuyos apartamentos se caracterizan por su uniformidad estructural y arquitectónica, los del Edificio Colombia son de diferentes tamaños y categorías, y de la más variada decoración y amueblamiento interior, habitados por un número también variable de propietarios e inquilinos. Los hay muy pequeños, de unos cuantos kilómetros cuadrados, hasta muy grandes, que adquieren el estatus de ‘áreas metropolitanas’ cuando se conurban con otros de menor tamaño. En este caso, las paredes divisorias interiores relativamente desaparecen, aunque se mantienen las vigas demarcadoras de cada una y se respetan las competencias funcionales de sus respectivas autoridades locales[5].
La principal misión de estas unidades territoriales locales (distritos, municipios y territorios indígenas) es satisfacer las necesidades básicas de sus propietarios e inquilinos, especialmente en materia de servicios públicos domiciliarios, y construir la infraestructura local que requieren para su desarrollo[6]. En consecuencia, les corresponde prestar, con la mayor cobertura y calidad, los servicios esenciales de educación (preescolar, básica y media), salud (primer nivel), agua potable y saneamiento básico (alcantarillado, recolección de basuras y disposición de residuos sólidos, barrido de calles, etc.); mercado público, movilidad urbana y rural (regulación del tráfico vehicular, conservación de los espacios públicos, etc.) y alumbrado público, entre otros; y velar por la prestación oportuna y eficaz de otros servicios que prestan el departamento y la Nación, directamente o por concesión, como los de salud (segundo y tercer nivel) energía eléctrica, telecomunicaciones, correos, seguridad ciudadana (policía local), justicia, asistencia social, crédito, asistencia técnica, etc.[7]
En fin, en este piso o nivel territorial del Edificio Colombia se realizan todas las actividades de la organización estatal en cumplimiento de sus fines esenciales. Sobre él actúan todas las entidades del Estado: locales, departamentales, regionales, nacionales y las de cooperación internacional. Se considera un ‘nivel recipiente’ porque a la vez es objeto y sujeto de la acción estatal y también de la acción privada o particular. En su interior se ejecutan simultáneamente múltiples acciones por parte de múltiples actores, estatales y privados, derivadas de la interacción social de los seres humanos que en él residen o por él transitan. De allí que la complejidad de la vida municipal deba ser intervenida y regulada por diversos niveles de la administración estatal, recayendo en el local las responsabilidades básicas[8].
2. El Departamento: segundo nivel territorial
A diferencia del primero, que es un piso natural y real, éste es un nivel territorial artificial[9], concebido por el reglamento constitucional colombiano como división geográfica con el propósito estratégico de integrar y facilitar el ejercicio de la soberanía nacional (división geopolítica) y la administración de las 1.106 unidades territoriales básicas que conforman el enorme edificio republicano (división administrativa).
El Departamento es una organización territorial que articula varios territorios municipales contiguos, concebido y creado como instancia para la administración y la planificación de un territorio más amplio que requiere soluciones comunes en materia vial, de transporte, de fomento económico y de prestación de servicios administrativos más especializados. En este sentido, el nivel departamental cumple una finalidad diferente, pues por quedar ubicado en la mitad de la estructura del ordenamiento territorial, el reglamento le asigna una función intermediadora entre el piso de abajo y el de arriba, es decir, entre el nivel municipal (donde realmente habita la población) y el nacional, que es donde reside el máximo poder decisorio del poder público del Estado y donde se encuentra “el cuarto de máquinas” que suministra el aire vivificador del desarrollo. Por ello su principal finalidad es la de coordinar, complementar y subsidiar la función del nivel local y gestionar ante el nivel nacional programas y proyectos de desarrollo que mejoren la calidad de vida de sus habitantes.
Por tener estas características, los departamentos deben ser considerados como entidades “bisagras” del ordenamiento territorial del país, o correas de transmisión entre el engranaje local y el nacional, o como ‘ascensores’ o ‘elevadores’ de un edificio, que permiten una circulación más rápida y eficiente de demandas ciudadanas y recursos estatales entre el lobby y el penthouse del mismo.
República de Colombia
Departamentos de 1886 a 2010
(Antiguos Estados Soberanos)
Estados Soberanos de 1857 a 1886 | Departamentos de 1886 a hoy |
Antioquia | Antioquia Caldas Risaralda |
Bolívar | Atlántico Bolívar Córdoba San Andrés y Providencia Sucre |
Boyacá | Arauca Boyacá Casanare |
Cauca | Amazonas Caquetá Cauca Chocó Guainía Guaviare Nariño Putumayo Quindío Valle del Cauca Vaupés |
Cundinamarca | Bogotá Cundinamarca Meta Vichada |
Magdalena | Cesar La Guajira Magdalena |
Panamá | Separado de Colombia en 1903 |
Santander | Norte de Santander Santander |
Tolima | Huila Tolima |
El Departamento como nivel territorial del Edificio Colombia, no ha gozado de plena aceptación ciudadana, no obstante que a lo largo de sus 120 años de existencia ha forjado su propia cultura y está metido hasta en los más imperceptibles intersticios de la vida cotidiana de la población del país. La abstinencia fiscal y el yugo centralista a que fue sometido durante su primer siglo de vida institucional, crearon entre la población una percepción negativa de su utilidad estatal, hasta el punto de ser propuesta su eliminación.
No obstante, el Departamento –en un país tan extenso como el nuestro– constituye una entidad necesaria e imprescindible en la organización del territorio nacional, especialmente para la administración de muchos servicios estatales, que por razones de soberanía o por su importancia política, deben ser administrados por la Nación, tales como los de seguridad exterior e interior (emplazamiento de fuerzas militares y policivas), justicia (distritos judiciales), organización electoral, notariado y registro, control y vigilancia administrativa, entre otros. Así mismo, el departamento constituye un peldaño de apoyo de los municipios para subir hasta el nivel nacional en demanda de recursos públicos de inversión (así debiera serlo), y una estructura administrativa muy útil para el recaudo de ciertos impuestos (impoconsumo, notariado y registro, etc.) que luego son distribuidos de manera compensatoria en todo su territorio. Desde las anteriores perspectivas, el Departamento se convierte en una plataforma logística territorial desde donde el Poder Público Nacional (Legislativo, Ejecutivo, Judicial, Electoral, de Control y Vigilancia, Monetario, etc.), realiza un conjunto de actuaciones y operaciones políticas y administrativas y controla efectivamente, desde el punto de vista político-militar y policial, todo el territorio y la población colombiana.
3. La Nación: tercer nivel del edificio territorial
Teniendo en cuenta que ni las provincias ni las regiones han sido creadas todavía como pisos de la estructura político-territorial del país, el Edificio Colombia sigue conservando su diseño y altura inicial, que le fue dada por el arquitecto constitucional de 1886. Por lo tanto, el tercero es el piso más elevado del edificio estatal, el que está arriba de toda la estructura territorial.
Hay quienes consideran que es un piso con características similares al segundo, es decir, artificial. Pero no hay tal. Al igual que los anteriores, éste tiene una existencia territorial, poblacional y jurídica real, cierta, reconocible por los demás miembros del vecindario internacional y oponible a terceros. Jurídicamente la Nación es una persona de derecho público, con patrimonio y funciones propias, que desarrolla de manera autónoma, dentro del marco del reglamento constitucional y legal, sus propias competencias y responde judicialmente por las actuaciones de los servidores públicos que pertenecen a los órganos de su nivel central (Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, etc.). Agrupa no solamente la totalidad de la población del Estado en su connotación estadística y cultural, sino también al territorio y al gobierno del mismo en su respectivo nivel, con una organización administrativa y política propia: la nacional (centralizada y descentralizada), que centripeta gran parte de los poderes públicos de la organización estatal, como son el de crear, recaudar, distribuir e invertir los tributos públicos; defender la soberanía nacional contra cualquier agresión extranjera; garantizar el orden público interno; dirigir la economía nacional, interna y externa; emitir y controlar la moneda de circulación nacional, etc.
Aunque la Constitución Política no asigna expresamente las competencias a este nivel estatal, como sí lo hace con las ET de manera directa (ley 715 de 20001, etc.), éstas se deducen de las que tienen asignadas sus órganos y autoridades decisorias: el Presidente de la República; el Congreso de la república, las altas Cortes de justicia, el Banco de la República, la Comisión Nacional de Televisión, las entidades de vigilancia y control fiscal y disciplinario, las entidades descentralizadas, etc.
En Estados unitarios como el nuestro, la Nación como entidad pública tiene jurisdicción en todo el territorio estatal, ejerciendo sus competencias a través de divisiones administrativas y operativas que casi siempre coinciden con la de los departamentos[10]. Así, por ejemplo, en lo militar y policivo, el territorio nacional se encuentra dividido en distritos cuyas jurisdicciones no necesariamente coinciden con la división general del territorio por departamentos. De la misma manera, los asuntos relacionados con la administración de justicia y la prestación de otros servicios administrativos, financieros o asistenciales, que atiende la Nación a través de sus entidades desconcentradas y las descentralizadas por servicios, se encuentran organizados territorialmente casi siempre por departamentos (Instituto Geográfico Agustín Codazzi –IGAC, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar –ICBF, Servicio Nacional de Aprendizaje –SENA, Banco de la República, Contraloría General de la República, Procuraduría General de la Nación, etc.).
Por otra parte, si analizamos los diferentes componentes del territorio colombiano, encontramos que la Nación ejerce de manera exclusiva y centralizada competencias políticas y administrativas sobre el subsuelo, el mar territorial, la plataforma continental, la zona contigua, la zona económica exclusiva, el espacio aéreo, el espectro electromagnético y la órbita sincrónica geoestacionaria, y comparte con los distritos, municipios, territorios indígenas y departamentos únicamente la administración del suelo, aunque también tiene y ejerce sobre éste competencias políticas exclusivas.
Esta multiplicidad de jurisdicciones, dentro de las cuales se cumplen una multiplicidad de competencias, que parecen superpuestas unas a otras por capas, proporciona una idea de la complejidad del sistema político de un Estado y el nivel de intervención que afecta su territorio.
4. La Región: hacia un nuevo nivel territorial
Como dijimos, el artículo 286 Constitucional consagra la posibilidad de modificar la tradicional estructura territorial del Edificio Colombia mediante la restauración del piso provincial y la construcción del regional. En el primer caso, se trata de restaurar una preciosa pieza colonial de la arqueología político-territorial del país, eliminada por la reforma constitucional de 1945, pero que a pesar de ello quedó latente en la memoria colectiva del pueblo colombiano. En el segundo caso, se trata de reconocer legalmente la Región como un piso territorial sobre la base de su existencia natural, social y económica, y el reconocimiento que le hacen los artículos 286, 306 y 307 del Reglamento Constitucional. Sin embargo, ninguna de estas nuevas figuras territoriales ha trascendido hasta hoy su mera enunciación en la “Constitución de papel” (Sieyés), no obstante los denodados esfuerzos que ha hecho la dirigencia del Caribe colombiano (también la del sur del país) para lograr su constitución real[11].
Sobre el tema de la provincia como entidad territorial, consideramos que es poco probable su concreción legal mientras subsistan los departamentos, pues comparten elementos que le son comunes y su funcionamiento representaría un alto costo presupuestal[12]. Por lo tanto, debemos descartarlas como entidades territoriales y concebirlas como ‘figuras’ o ‘esquemas’ de integración territorial, como más adelante propondremos.
4.1. ¿Por qué la región como nivel territorial?
Al igual que el municipio y el departamento, la región como entidad territorial encuentra su justificación en razones geográficas, biológicas, demográficas, económicas, socioculturales y políticas[13]. Las dos primeras tienen que ver con espacios y recursos territoriales que sirven de hábitat y sustento a la población, nichos vitales que permiten a los seres humanos desarrollar su ciclo biológico de nacer, crecer, reproducirse y morir, y acumular toda suerte de sentimientos de apego y fidelidad al territorio (identidades territoriales o territorialidad).
Ese territorio no se encuentra circunscrito únicamente al lugar de nacimiento, sino a un entorno más amplio que comprende los municipios más próximos y los que quedan allende del límite local y departamental. Los otros factores tienen que ver con la compleja trama de relaciones sociales y económicas de producción y relaciones políticas de dominación que se tejen en ese territorio, las cuales trascienden el ámbito local y departamental[14].
4.1.1. La región como entidad con existencia geográfica, biótica, económica y sociocultural propia. Tanto o más que el municipio, el departamento y la nación, la región tiene existencia geográfica, biótica, económica y sociocultural propia, fácilmente reconocible y que le diferencia con otras. Sus atributos geográficos son relativamente uniformes, caracterizados por igual o similar topografía, hidrografía, biota y clima, que determinan a su vez el patrón histórico de su poblamiento humano, su prototipo cultural y el carácter y nivel de desarrollo de sus fuerzas productivas, sus relaciones sociales de producción y sus relaciones políticas de dominación. En este sentido, la región agrupa todos los rasgos de relieve, clima, suelo, vegetación, agricultura, minería, industria, comunicaciones y hábitat; unidos y ensamblados en un paisaje visible, formando un todo orgánico, siendo sus partes interdependientes[15].
Por las anteriores razones, las regiones constituyen el continente de los departamentos y municipios contenidos en ellas, es decir, el espacio geográfico y el medio ambiente natural de las entidades territoriales que el Estado organiza en su interior para facilitar la administración de la población que las habita. De allí que los departamentos y municipios lleven implícitos el código genético-ambiental y sociocultural de sus respectivas regiones, pues son ellas las que les impregnan a éstos esos atributos que les identifican. Por ejemplo, la geografía de la región Caribe colombiana determina que la mayor parte de los municipios y departamentos caribeños sean predominantemente planos y sinuosos, costeros, rianos, luminosos, calurosos; de flora y fauna tropical; que sus relaciones sociales de producción hayan estado determinadas por la pesca, la agricultura, la ganadería extensiva y las artesanías, que a su vez determinaron el carácter gamonalesco y clientelista que suele caracterizar sus relaciones políticas de dominación; que la población caribeña predominantemente mestiza, sea alegre, fogosa, espontanea, imaginativa, abierta como su geografía, distinta a las que habitan otras regiones del país. De allí que se afirme que Colombia es un país de regiones porque es un país de países y una nación de naciones. Aunque parezca tautológico, esta perífrasi contiene la más exacta descripción de los elementos básicos de la configuración territorial del Estado colombiano, de ninguna manera homogéneos ni uniformes, así se haya pretendido construir a lo largo de doscientos años de vida republicana un discurso de “nación única”.
4.1.2. La región como espacio geográfico sujeto a territorializaciones periódicas, de acuerdo con la dinámica poblacional y económica. El crecimiento natural de la población, las migraciones poblacionales por motivos económicos, sociales o políticos; la construcción de infraestructura vial y de transporte y la exploración y explotación de los recursos naturales, son factores que inciden en la ocupación del suelo y la territorialización de las regiones, bien dando origen a nuevos municipios y departamentos, ora generando esquemas de integración territorial supra municipales y departamentales (asociaciones de municipios y departamentos, corporaciones de desarrollo, sistemas integrados de planificación, etc.). En este sentido, Báez considera que la región es un hecho concreto en el que es posible identificar, comprender y explicar todos los elementos naturales y humanos en las relaciones que se dan entre ellos. “La región es en primer lugar lo que llaman la región natural. Con el proceso de urbanización, correlacionado con los avances prodigiosos de la vialidad, las telecomunicaciones, la industria y los servicios, la región natural cedió a la concepción de una región como un territorio que se ordena armónicamente en las formas de sus actividades alrededor de una metrópoli que se ha convertido en capital”[16].
En Colombia, a partir de la segunda mitad del siglo XX, la construcción de las troncales de oriente y occidente y de otras carreteras complementarias; la acelerada industrialización del país, especialmente en la Región Andina, la exploración y explotación de algunos recursos naturales (petróleo, gas natural, níquel, oro, carbón), especialmente en las regiones Caribe y Orinoquia, la interconexión eléctrica nacional y el mejoramiento en cobertura y calidad de algunos servicios sociales básicos (salud, educación, agua potable, etc.), son los principales factores que han incidido en el crecimiento poblacional del país[17] y en la formación de nuevos centros urbanos incluso en zonas tradicionalmente despobladas que han sido objeto de colonización (sures de Bolívar, Cesar, Magdalena, Sucre, Córdoba, Urabá antioqueño y chocoano, pie de monte llanero, etc.). La violencia política de los años 50, el narcotráfico, la guerrilla y el paramilitarismo también han sido factores que han contribuido a generar esa dinámica urbanizadora al producir desplazamientos forzados de la población y economías de enclave de pequeño y mediano tamaño (explotaciones mineras, siembra y procesamiento de cultivos ilícitos, etc.).
Este inusitado crecimiento poblacional, que se refleja en la desmesurada ampliación de las mallas urbanas de las capitales departamentales del país, la multiplicación exponencial de territorios municipales en los últimos treinta años, el pujante crecimiento de pequeños poblados antes rurales que han adquirido la categoría de corregimientos y aspiran convertirse en cabeceras municipales, ha desbordado las posibilidades de los departamentos de promover un desarrollo autárquico, es decir, dentro de sus propios límites territoriales, pues cada vez son mayores las relaciones de intercambio comercial, social y cultural entre municipios de distintas jurisdicciones. Por ejemplo, en el Caribe colombiano, es evidente que las actividades económicos, sociales y culturales de los municipios del cono sur de los departamentos del Cesar y Bolívar giran en derredor de las ciudades de Aguachica (Cesar), Barrancabermeja y Bucaramanga (Santander), y no de Valledupar y Cartagena, sus respectivas capitales departamentales. Por su parte, los municipios de la llamada Zona de Desarrollo Económico y Social (Zodes) de Loba, en el departamento de Bolívar, no giran en derredor de Magangué (Bolívar) sino de El Banco (Magdalena) y los municipios de Santa Bárbara de Pinto, Santa Ana, Pijiño, San Zenón y San Sebastián, ubicados en el sur del departamento del Magdalena, no giran en derredor de El Banco (Magdalena) sino de Mompós (Bolívar). Igual sucede con los municipios del sur de la Guajira que giran en torno de Valledupar (Cesar) y los municipios de la Mojana sucreña que son atraídos por Magangué (Bolívar).
Este epicentrismo económico, social y cultural, que trasciende los límites departamentales, requiere de un nivel de administración y planificación mucho más amplio y especializado que el del Departamento, debido a que las “fronteras” departamentales cada vez se vuelven más borrosas y artificiales ante la masificación y complejidad de las relaciones societales originadas por los intercambios económicos, sociales y culturales de los municipios “fronterizos”. Tal complejidad sistémica desborda las competencias de los gobiernos departamentales de atender problemas comunes a dos o más municipios de distintas jurisdicciones, por lo que se requiere un nivel territorial superior que los atienda y regule, diferente al nacional, que se encuentra muy lejano y ausente y que no está diseñado para estas funciones. De esta manera, el departamento y la región constituirían niveles meso de la organización territorial del país a diferentes escalas, con funciones complementarias.
4.1.3. La región como entidad con vocación política propia. Si bien el concepto de región comenzó a ser utilizado en el siglo XIX por el geógrafo francés Paul Vidal de la Blache, su origen etimológico procede del latín regi, que significa ‘espacio colocado bajo el mismo poder’[18]. En este sentido, los romanos dividieron su Imperio en regiones (Britania, Hispania, Galia, Romania, Macedonia, Judea, etc.), dotándolas de gobierno y administración independientes unas de otras, aunque sujetas al poder centralizador del Emperador.
De hecho, el surgimiento de la Nación y del Estado Nacional entre la baja Edad Media y comienzos de la Edad Moderna (siglo XV y XVI), que se consolida luego de la Guerra de los Treinta Años (1618-1648) y la firma del famoso Tratado de Westfalia (1648) que le puso fin, tiene su origen en la anexión voluntaria o violenta de varias regiones del continente europeo. Por ejemplo, la nación española y el Estado Español se forjó a partir de la fusión de los reinos de Castilla y Aragón y la posterior anexión de los reinos de Navarra, Granada, Murcia, León, Mallorca, País Vasco, etc., a partir del siglo XV. De esta manera, la formación de los Estados nacionales se hizo a expensa de los Estados regionales.
La consolidación del Estado-nación a partir del Tratado de Westfalia, trajo como consecuencia la decadencia política de las regiones, pues siempre ha sido interés de las élites nobles y burguesas (en las formas de Estado monárquica y republicana) mantener la unidad del territorio “nacional” y tratar de destruir las identidades regionales que son vistas como una amenaza separatista. De hecho, el surgimiento del Estado Federal a partir del siglo XVIII, inaugurado por la Unión de Estados Americanos (UEA) y de la forma de Estado Regional (España, Francia, Italia, Alemania, etc.), en el siglo XX, demuestran que estas identidades regionales, lejos de desaparecer, se encuentran políticamente vigentes, en los primeros casos de manera manifiesta, a través de pactos constitucionales que han logrado sobrevivir a los cambios societales del mundo contemporáneo, y en el segundo caso, que sería el nuestro, de manera latente, en procura de reconocimiento político y autonomía territorial.
En este aspecto podemos concluir con Báez que si bien la región no es generalmente un Estado, está dotada de cierta autosuficiencia, “(…) no en el sentido de una autarquía económica, sino en la medida en que la mayor parte de las funciones y servicios más importantes están representados en ella, de la manera que la región es capaz de satisfacer la mayor parte de las necesidades de sus habitantes, al poseer su metrópoli un poder de impulsión y decisión, y al no ser necesario recurrir al escalafón superior más que en asuntos excepcionales o muy especializados”[19].
4.1.4. La región como estrategia territorial para el desarrollo. En los países desarrollados, la región es considerada como una importante fuente de ventajas competitivas dentro del contexto de la economía política de la globalidad. Por ejemplo, en los países europeos, la institucionalización de la región como entidad territorial ha contribuido a mejorar los índices de desarrollo económico y social de muchas poblaciones afectadas por la miseria y la pobreza. Esto se explica por el impacto psicosocial y cultural que produce en la población la exaltación política de su territorio como nivel decisional del Estado. Y es que, como bien lo señala Montañéz, el territorio cumple, además, una importante función en la integración e identidad social y cultural de la población que lo ocupa, pues a partir de su apropiación y defensa, se desarrollan valores y cosmovisiones políticas, económicas, sociales y culturales comunes que vienen a constituir la base de una “nación” y el factor que diferencia una “nacionalidad” de otra[20].
Es evidente que la región como entidad territorial (con su componente autonomista) contribuye a reforzar en la población sus identidades culturales, elevar la autoestima individual y colectiva; fomentar la innovación tecnológica, expandir la autogestión comunitaria y generar nuevos imaginarios colectivos. Normalmente, en países con regímenes centralistas, como el nuestro, que no incentivan la autorealización de sus poblaciones regionales y locales pues todo se provee desde arriba, estos elementos fundamentales que determinan el actuar de las personas, se hallan represados, inhibidos u ocultos en el subconsciente social. En este tipo de países todo se piensa desde “lo nacional”, se actúa desde “lo nacional” pero se achacan los fracasos a “lo local” y “lo regional”.
4.1.5. La institucionalización de la región contribuye a generar competitividad territorial. La diversificación y crecimiento de la economía en los últimos 50 años y los retos que plantea la globalización de los mercados requiere que la implementación del nuevo modelo de desarrollo “hacia afuera” haga énfasis en “lo regional” y “local” (‘glocalización’) antes que en “lo nacional”. Es evidente que en el territorio de los municipios se localizan las empresas (unipersonales y colectivas) que conforman el sistema productivo nacional y en ellos se desarrollan la totalidad de las actividades económicas del país. Pero es en el territorio de los departamentos y de las regiones donde se obtiene la mayor parte de las materias primas y se comercializan los bienes y servicios producidos en los territorios locales. Por tanto, debe corresponder a los municipios el mejoramiento de los factores micros que inciden en la productividad y competitividad de sus actividades empresariales (infraestructura local, talento humano, gerencia o emprendimiento, buen gobierno, servicios financieros, etc.) y a los departamentos y regiones el mejoramiento de los factores meso (infraestructura de impacto departamental y regional, protección y conservación de recursos naturales, promoción económica, desarrollo humano integral, etc.). La Nación quedaría solamente con la atención de los factores macro (estabilidad macroeconómica, comercio exterior, defensa nacional, orden público interno, etc.) y la construcción de infraestructura de impacto nacional.
4.2. Hacia un Estado unitario regionalizado
La región como entidad territorial viene jugando un importante papel en el contexto de la globalización política. En este sentido, Boisier considera que el Estado moderno debe desplegarse en dos planos: el del Estado nacional y el de un conjunto de cuasi-Estados regionales[21]. En cuanto al primero, su organización territorial debe tener las siguientes características: a) ser descentralizado y estar organizado como una red; b) comprender la interrelación entre los objetivos nacionales y el poder del territorio; c) permitir y estimular la maleabilidad en las estructuras de gobierno y de administración ; d) establecer un marco regulatorio mínimo para facilitar la flexibilidad; e) estimular en los cuasi-Estados regionales el despliegue de dos nuevas funciones: conducción política y animación social, y f) reconocerse como un estado “territorial”, capaz de hacer conducción política y territorial[22]. En esa misma dirección, Castells considera que las formas emergentes de gobierno de los mercados internacionales y otros procesos económicos incluyen a los principales gobiernos nacionales, pero en un nuevo papel: los estados funcionan menos como entidades “soberanas” y más como componentes de un “sistema de gobierno” internacional. En consecuencia, “las funciones centrales del Estado-nación serán proporcionar legitimidad y asegurar la responsabilidad de los mecanismos de gobierno supranacionales y subnacionales”[23], en este último caso, de los gobiernos regionales.
De las anteriores características se deduce que el tradicional Estado nacional omnipresente, omnipotente, único y centralizado hizo crisis y debe reducirse a su mínima expresión. En contrario, se impone un Estado nacional descentralizado, que comprenda la interrelación entre los objetivos nacionales y el poder territorial, que debe estar parcelado en “cuasi estados regionales” que juegan los papeles predominantes en los terrenos económico y político. Estos postulados implican necesariamente el debilitamiento de la unidad nacional y el fortalecimiento de la autonomía regional.
Esta nueva visión de “Estado unitario regionalizado” contrasta con la percepción centralista que suele predominar entre las élites dominantes del país, que ven en ella un convidado más en el reparto de la torta presupuestal, que disminuye el tamaño de los recursos nacionales, señalándola como factor de desintegración y desestabilización del régimen político republicano. No obstante existir estas prevenciones, en el fondo se palpa un desconocimiento de la utilidad institucional de la región como entidad dinamizadora de los factores mesoeconómicos de productividad y competitividad y articuladora de los niveles departamental y nacional.
4.3. Misión y funciones de las regiones territoriales
En cuanto a la misión institucional y las funciones políticas y administrativas que tiene y debe cumplir la región como entidad territorial en el Estado colombiano, es claro que éstas deben estar acordes con el objeto general que le establece el artículo 306 Constitucional, que es el desarrollo económico y social de sus respectivos territorios. En este sentido, la MISIÓN institucional de la Región como Entidad Territorial (RET) es la planificación, administración, promoción y gestión del desarrollo económico y social de su respectivo territorio mediante la programación y ejecución de estrategias y acciones de impacto regional basadas en los principios de coordinación, concurrencia, subsidiariedad, complementariedad, eficiencia, equilibrio entre competencias y recursos, gradualidad y responsabilidad.
En cumplimiento del principio de coordinación, la Nación y la Región deberán ejercer sus competencias de manera articulada, coherente y armónica. El principio de concurrencia le obliga a desarrollar oportunamente acciones conjuntas en busca de un objeto común, cuando así esté establecido, con respeto de su autonomía. El principio de subsidiariedad igualmente le obliga a apoyar de manera transitoria y parcial, previa celebración de convenios, a las entidades de menor desarrollo económico y social en el ejercicio de sus competencias, siempre y cuando la entidad que solicite el apoyo demuestre su imposibilidad de ejercer debidamente determinadas competencias. Asimismo, por el principio de complementariedad, se encuentra obligada a completar o perfeccionar la prestación de servicios a su cargo, y el desarrollo de proyectos regionales, mediante mecanismos como los de asociación, cofinanciación y/o convenios. Y en razón del principio de eficiencia la región se obliga a garantizar que el uso de los recursos públicos y las inversiones que se realicen en su territorio, produzcan los mayores beneficios sociales, económicos y ambientales.
a) La protección y conservación de los recursos naturales debe ser de competencia regional. El desbordado crecimiento poblacional del país ha producido en los últimos 50 años la colonización y explotación de millones de hectáreas de tierra ubicadas en ecosistemas ambientales muy sensibles a la acción humana. Estos ecosistemas (Serranía de la Macarena, Serranía de San Lucas, Serranía del Perijá, Serranía del Darién, Sierra Nevada de Santa Marta, Depresión Momposina, Mojana, zonas costeras, etc.) tradicionalmente han sido regulados y administrados por el nivel nacional, a través del Ministerio del Medio Ambiente, las corporaciones regionales ambientales y otros organismos, una administración que no ha sido eficiente ni eficaz, porque se sigue observando un deterioro progresivo de los mismos. Este sistema de administración, dirigido desde el centro del país, no ha generado el compromiso de los niveles locales y departamentales (que los comparten) ni un sentido de pertenencia y defensa de estos recursos por parte de la población que los explota. La Región como ET, con jurisdicción sobre los departamentos y municipios que comparten estos ecosistemas, sería la entidad del Estado llamada a proteger y administrar el patrimonio ambiental de sus respectivos territorios.
b) La Región contribuye a disminuir las desigualdades sociales. Las desigualdades sociales tienen su origen en los desequilibrios inter e intrarregionales que genera un modelo de Estado centralista, como el colombiano, que concentra el poder de asignación de la inversión pública en los órganos nacionales, de manera discrecional e injusta, pues privilegia aquellos territorios donde tienen sus intereses familiares y económicos las élites dominantes. Es evidente, que la concentración de la inversión pública en ciertos territorios genera mayores oportunidades de riqueza y bienestar social a las familias que los habitan. Eso ha pasado con Bogotá y la zona central país (el País Andino) donde los niveles de pobreza son considerablemente menores a los que registran las regiones periféricas (Caribe, litoral Pacífico, Orinoquia y Amazonia). Por lo tanto, disminuir el monto de los recursos de inversión social que manejan de manera discrecional los órganos ejecutivos del nivel nacional (Presidencia de la República) y transferírselos a las entidades territoriales, especialmente a las regiones y departamentos, constituye una consigna de la lucha contra la desigualdad social en Colombia.
5. Las Provincias
Igual que la región, las provincias constituyen otra pieza clave del ordenamiento territorial colombiano. A ellas dedicó su vida académica y política Orlando Fals Borda y su consagración constitucional podemos atribuírsela a esa lucha. Por eso debemos rendirle culto a Orlando Fals Borda como el padre de la región en Colombia.
Pero de entrada, parece que las provincias no encajaran del todo dentro de un ordenamiento territorial racional y universalmente aceptado. Como dijimos, supondrían crear un piso adicional a los tres existentes en el ordenamiento territorial colombiano y adicional al que estamos luchando por meter como entrepiso entre los departamentos y la nación, que es el de la región. En España, el ordenamiento territorial tiene cuatro pisos (el municipal, el provincial, el regional y el nacional), pero allá no existen los departamentos. Una solución aparentemente simplista sería eliminarlos y reemplazarlos por las provincias, creando más territorios provinciales que los que existen ahora como departamentales, que es la propuesta de Fals Borda[24].
Pero dado el gran peso que aún tiene la provincia en la cultura política del país, que en la práctica todavía se mantiene en el imaginario popular (provincias de Vélez, Socorro, Ocaña, Mompox, Pamplona, etc.), sería interesante consagrarla no como una entidad territorial, sino como una entidad de derecho público pero sólo para efectos de viabilizar proyectos de integración económica, social, cultural, ambiental, etc., entre territorios municipales de un mismo departamento, e incluso, entre municipios afines de varios departamentos. Concibiéndola así, la provincia de Ocaña, por ejemplo, que estaría integrada además por González, Rio de Oro, San Martín, Aguachica, Gamarra y San Alberto (Cesar), entre otros municipios geográfica y culturalmente afines, podría integrar esfuerzos y recursos para impulsar la rehabilitación, para fines turísticos, del cable aéreo de 47 kilómetros de extensión que funcionó hace un siglo entre Gamarra y esa histórica ciudad nortesantandereana, constituyendo la primera salida al río Magdalena del oriente colombiano[25]. En igual forma permitiría a Bogotá y a los municipios de Cundinamarca que le son tributarios articular esfuerzos y recursos para el desarrollo del proyecto del Tren de la Sabana como solución multimodal al problema de transporte que afecta la capital del país. También facilitaría integrar esfuerzos y recursos departamentales, nacionales y privados para la construcción del llamado “Tren de Cercanías” Riohacha-Valledupar-Santa Marta-Barranquilla-Cartagena y Montería, que haría más rápido el transporte por el litoral de la Región Caribe beneficiando a muchos municipios menores.
La Provincia como figura de integración territorial
El Artículo 63 del proyecto de LOOT 041 de 2001 definía las provincias como entidades territoriales conformadas por un número plural de municipios y/o entidades territoriales indígenas circunvecinas pertenecientes a un mismo departamento, para impulsar proyectos de interés subregional de desarrollo económico, social y ambiental. En este sentido se les otorgaba un primer estatus como “figura de integración territorial” de dos o más municipios de un departamento para desarrollar funciones administrativas y de planificación, y un segundo estatus como entidades territoriales[26].
Al respecto consideramos conveniente y procedente que la figura de las provincias en el ordenamiento territorial colombiano cumpla una función exclusivamente administrativa y planificadora relacionada con la promoción de programas y proyectos de interés subregional que mejoren los niveles de desarrollo económico, social y ambiental de esos territorios. En ese sentido las provincias tendrían estatus de entidad pública con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía en el manejo de sus propios asuntos. En cuanto a su organización tendrían un Consejo de administración conformado por los alcaldes que la conformen y representantes del Gobernador del Departamento y de los respectivos concejos municipales, entre otros. El Alcalde Provincial (jefe de la administración provincial y ordenador del gasto) sería uno de los alcaldes de los municipios miembros y contarían con comités técnicos provinciales integrados por los respectivos secretarios de despacho municipales según la especialidad. Así mismo, tendrían un Plan de Desarrollo Provincial, etc. Pero no estamos de acuerdo en que se le otorgue el carácter de “entidades territoriales”, porque sería algo innecesario y costoso (elección popular de Alcaldes, consejeros provinciales, buró provincial, etc.).
Por otra parte, consideramos conveniente permitir que las provincias puedan conformarse entre municipios de dos o más departamentos y no solamente entre los que conforman un mismo departamento. Esta posibilidad rompe con la rigidez que caracteriza al ordenamiento territorial colombiano al impedir que dos o más municipios vecinos, (cuyas cabeceras muchas veces se encuentran ubicadas a lado y lado de un rio), pero pertenecientes a departamentos distintos, puedan integrar esfuerzos y recursos para desarrollar determinadas actividades de fomento económico, social o cultural, como las ya señaladas anteriormente.
En consecuencia, cuando la provincia se integre con municipios de un mismo departamento su creación corresponderá a la respectiva Asamblea Departamental. Cuando se integre con municipios de distintos departamentos que pertenezcan a una misma región territorial, su creación corresponde a la respectiva Asamblea Regional y cuando se integre con municipios de distintos departamentos y regiones, corresponderá a la ley.
[2] Distrito Capital de Bogotá ; Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla; Distrito Especial,Turístico y Cultural de Cartagena; Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta; Distrito Histórico y Cultural de Tunja; Distrito Especial Ecoturístico, Histórico y Universitario de Popayán; Distrito Especial Turístico y Fronterizo de Cúcuta; Distrito Especial, Industrial, Portuario, Biodiverso y Ecoturístico de Buenaventura; Distrito Especial Portuario de Turbo; Distrito Especial, Industrial, Portuario, Biodiverso y Ecoturístico de Tumaco. .
[3] Actualmente funcionan como resguardos indígenas, a la espera de la expedición de la expedición de la ley orgánica der ordenamiento territorial (LOOT) que les otorgue esa categoría. Según el DANE, la población indígena o amerindia en Colombia es de 1'378.884, que equivale al 3,4% de la población total del país, repartida de la siguiente manera: Vaupés (66%), Guainía (65%), Guajira (45%), Vichada (44%), Amazonas (43%), Cauca (22%) y Putumayo (18%). La consagración constitucional de los territorios indígenas posibilitó el que estos grupos hayan sido reconocidos como propietarios colectivos de los territorios que lograron conservar, calculados por el INCODER en 31 millones de hectáreas, las que representan casi un tercio del territorio nacional.
[4] En la realidad se trata de un solo territorio, conformado por el subsuelo, el suelo, el espacio aéreo, el espectro electromagnético, la órbita sincrónica geoestacionaria, el mar territorial, la plataforma continental, la zona contigua y la zona económica exclusiva, que dada nuestra forma de Estado unitaria, se encuentra sujeto a una sola soberanía, que ejerce la Nación. Los distritos, municipios, territorios indígenas y departamentos son considerados Entidades Territoriales del Estado. En tal sentido, el artículo 287 del reglamento constitucional establece: “Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: 1. Gobernarse por autoridades propias; 2. Ejercer las competencias que les correspondan; 3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones; 4. Participar en las rentas nacionales.
[5] Área Metropolitana de Barranquilla; Área Metropolitana de Bucaramanga; Área Metropolitana del Valle de Aburrá; Área Metropolitana de Cúcuta; Área Metropolitana de Bogotá; Área Metropolitana de Cali; Área Metropolitana de Valledupar; Área Metropolitana de Centro Occidente.
[6] El artículo 1º de la Ley 136 de 1994 las define como entidades territoriales fundamentales de la división político administrativa del Estado, con autonomía política, fiscal y administrativa dentro de los límites que le señalen la Constitución y la ley, cuya finalidad es el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población en su respectivo territorio.
[7] En Colombia la ley 715 de 2001 establece las competencias de los municipios, los departamentos y la Nación en cuanto a los servicios de educación, salud, agua potable y saneamiento básico, recreación, etc. En materia de educación, los departamentos tienen la competencia de administrarle ese servicio a los municipios “no certificados”. Igualmente sucede con el servicio de salud respecto de los municipios “no descentralizados”.
[8] En materia de competencias, si bien el gobierno y la administración del nivel municipal tienen asignadas precisas responsabilidades, complementadas y subsidiadas por los niveles departamental y nacional, no se encuentran exentas de velar por la totalidad del desarrollo integral de su territorio, mediante la permanente vigilancia de los servicios que prestan esos niveles complementarios y la evaluación permanente del funcionamiento de su sistema social, económico y ambiental.
[9] Quizás la excepción sea el Departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, que por su condición insular, tiene un territorio continente naturalmente delimitado y definido.
[10] El Artículo 285 Constitucional establece al respecto: “Fuera de la división general del territorio, habrá las que determine la ley para el cumplimiento de las funciones y servicios a cargo del Estado”.
[11] Se espera que luego de los 2,5 millones de votos que el pueblo Caribe depositó en las urnas en las elecciones del 14 de Marzo de 2010 para exigir la creación de la Región como Entidad Territorial, el Congreso de la República viabilice la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) y se pueda concretar esta aspiración centenaria.
[12] Como ET, las Provincias tendrían un Regidor o Gobernador Provincial de origen popular; un Consejo Provincial también de elección popular y una planta de personal de apoyo administrativo y técnico. Esta estructura sería difícil financiar y supondría un total de cinco niveles en la organización territorial del Estado colombiano.
[13] Durante siglos el territorio fue considerado como un elemento estático y secundario en la organización política y social de las naciones, mereciendo poca atención en los estudios filosóficos y científicos[13]. Fue a partir de los años setenta del siglo XX, en el marco de la denominada “revolución cuantitativa” y del desarrollo de la ‘Nueva Geografía’, cuando el tema del “espacio geográfico” comenzó a ocupar un lugar central en los estudios de las ciencias naturales y sociales. El profesor Gustavo Montañés Gómez considera al respecto que es a partir de estos acontecimientos cuando se comienza a considerar “lo geográfico” como categoría social e histórica que abarca los procesos y los resultados de la acumulación histórica de la producción, incorporación, integración y apropiación social de estructuras y relaciones espaciales en la biósfera terrestre y se desarrollan diversas tendencias que conciben el objeto de la ciencia geográfica no solamente en términos de “localización”, como “contenedor espacial” donde se ubican objetos y sujetos que lo ocupan, sino como ciencia que debe ocuparse, también, del contenido, esto es, de dichos objetos y sujetos. (Montañéz Gómez, Gustavo. Razón y pasión del espacio y el territorio. Comp. Espacio y territorios. Bogotá: Universidad Nacional de Colombia, 1985, pág. 170).
[14] Montañéz considera al respecto que cuando designamos un territorio siempre estamos asumiendo, aún de manera implícita, la existencia de un espacio geográfico y de un sujeto que ejerce sobre él cierto dominio, una relación de poder, una calidad de poseedor o una facultad de apropiación. (Ibíd. Pág. 20)
[15] Montañéz, ibídem.
[16] Báez, Mario Andrés. Ordenamiento territorial. Librería y editorial Filigrana, Bogotá, D.C., 2002.
[17] En 1967 Colombia tenía 17,5 millones de habitantes. Actualmente, según proyecciones del censo del año 2005, tiene 44 millones de habitantes.
[18] De este original lexema se derivan los sintagmas régere y regionem, que significan gobernar, regir, ejercitar el poder. De allí que en su concepción primitiva el término ‘región’ tenga una connotación política, es decir, una región era el espacio regido o gobernado por una autoridad.
[20] Montañéz, op.cit., pág. 176.
[21] Boisier, Sergio. El vuelo de una cometa. Una metáfora para una teoría de desarrollo territorial. Dirección de Políticas y Planificación Regional ILPES, 31 de enero de 1997.
[23] Castells, Manuel, La era de la información. Economía, Sociedad y Cultura. Vol. 2. El Poder de la Identidad, alianza editorial, 1999.
[26] El Artículo 38 del proyecto LOOT 041 de 2001 establecía: “Son figuras de integración territorial las regiones y las provincias administrativas y de planificación, las asociaciones de entidades territoriales, las áreas metropolitanas y las zonas de integración fronteriza. El Proyecto LOOT elaborado por el Ministerio del Interior en el 2008, no habla de “figuras” sino de “esquemas asociativos de entidades territoriales”. “El Estado promoverá procesos asociativos entre entidades territoriales para la libre y voluntaria conformación de alianzas estratégicas que impulsen el desarrollo, la competitividad y las economías de escala en la organización territorial del Estado!” (Art. 7). Este proyecto no contempla las provincias.
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