CEPENSAR CARIBE

Temario:

Las grandes antínomias de la vida política Colombiana
El Encuentro de dos Caribes
Los Sures del Caribe Colombiano
¿Qué es el Estado Regional?
El Estado de Opinion
¿Por qué la Región como nivel territorial del Estado Colombiano?
El metálogo de "lo regional"
El Edificio Colombia
Autonomía y Estado Regional
El Origen del Estado Colombiano
El vuelo de la mariposa

Las grandes antinomias de la vida política colombiana

Por BERNARDO RAMIREZ DEL VALLE

Centro de Pensamiento Regional del Caribe Colombiano[1]

INTRODUCCIÓN

Con el Grito de Independencia del 20 de Julio de 1810 se inicia el periodo republicano del Estado colombiano[2]. Desde entonces, la vida política[3] del país ha oscilado, como un péndulo de torsión, alrededor de un eje republicano que se tuerce, retuerce y destuerce al ritmo de los giros que le produce el peso de las ideologías. Estas ideologías, que en el fondo siguen siendo conservadoras y liberales, han estado presentes y han sido determinantes en la evolución jurídica, social, económica y política de nuestro sistema político republicano.

En efecto, la vida política colombiana, desde el siglo XIX, se ha caracterizado por la permanente lucha entre ideologías diversas y opuestas (antinómicas), casi siempre manifiestas y latentes en la conducción del Estado, surgiendo y resurgiendo de manera intermitente y produciendo retorcijones económicos, sociales y políticos que, por cortos o largos periodos, terminan creando un nuevo orden constitucional, a veces opuesto al anterior, y otras veces conciliatorio de las dos tendencias; hasta cuando el peso de nuevas circunstancias produce otra torcedura del eje, bien devolviéndolo al estado inmediatamente anterior, bien poniéndolo en un estado intermedio, ora haciéndolo saltar cuantitativa y/o cualitativamente hacia un orden superior, y así sucesivamente.

El eje del péndulo institucional del país es la república, forma de organización del Estado colombiano basada en un sistema de gobierno conformado por tres ramas de poder (ejecutiva, legislativa y judicial) y unos órganos autónomos (de control fiscal y disciplinario; electorales, monetarios y de telecomunicaciones) que, a través de la historia, se han organizado y han funcionado alternativamente bajo los principios antinómicos de centralismo y federalismo, autoritarismo y democracia, proteccionismo y librecambismo, etc.

En ese orden de ideas, hemos identificados siete grandes antinomias[4] que han predominado en la vida política del país, las cuales presentamos dialécticamente en el siguiente cuadro:

TESIS	ANTITESIS	SINTESIS (Constitución de 1991)
Conservatismo	Liberalismo	Pluralismo
Monarquismo	Republicanismo	Republicanismo
Centralismo	Federalismo	Descentralismo y autonomismo
Presidencialismo	Parlamentarismo	Presidencialismo parlamentario
Clericalismo	Anticlericalismo	Laicismo
Militarismo	Democratismo	Democracia Participativa
Proteccionismo	Librecambismo	Neoinstitucionalismo*
Antipactismo	Pactismo	Transaccionismo[5]

Las tesis y las antítesis constituyen las principales contradicciones ideológicas de nuestras élites gobernantes; las síntesis contienen el resultado actual del enfrentamiento histórico entre esas tendencias.

Es de advertir que estas contradicciones ideológicas que han moldeado el ideario y el temperamento de nuestras élites dominantes, han sido determinantes a la hora de definir la forma de organización de los diferentes elementos del Estado colombiano (el territorio, la población y el poder público) como también en la formulación y ejecución de las Políticas Públicas.

Las tesis representan las tendencias conservadoras de un sector de la élite dirigente que pretende mantener el status quo heredado de un periodo anterior, por ejemplo –entre 1810 y 1850– los privilegios sociales, económicos y políticos que traían del Estado monárquico colonial, y las antítesis representan las tendencias liberales, esto es, las opuestas, las que pretenden cambiar ese estado de cosas por otro estado diferente más progresista y conveniente a sus intereses sociales, políticos y/o económicos. Las síntesis vienen a ser el resultado del choque de esas dos tendencias contradictorias, el cual queda plasmado finalmente (aunque nunca definitivamente), en términos institucionales, en una reforma o en una nueva Constitución Política. Estas síntesis, como dijimos, pueden contener y representar un retroceso, un estancamiento o un avance en uno o diversos aspectos de la vida del país, pero en últimas, casi siempre contienen algo parcial o totalmente diferente a los estados anteriores. En términos sistémicos, las síntesis son outputs que regresan a los ambientes intra o extra societales del Estado convertidas en tesis (inputs) que inmediatamente, o tiempo después, vienen a ser negadas por otras antítesis (inputs) generando nuevas síntesis y así sucesivamente.

Por supuesto, las antinomias ideológicas que han modelado al Estado colombiano, han tenido como sujetos a las llamadas élites dominantes u oligárquicas del país, las cuales, desde el mismo momento fundacional de la república, se agruparon en dos bandos o partidos políticos clasistas que, durante todo el siglo XIX y hasta el Plebiscito de 1957, ejercieron hegemónicamente el poder en un juego político de suma cero. Por eso resulta importante abordar preliminarmente el estudio de estas élites oligárquicas, así sea para describirlas a grandes pincelazos.

2. LAS ÉLITES DOMINANTES EN COLOMBIA. TEORIA DE LAS ÉLITES

Mosca sostiene que en todas las sociedades humanas, desde las mediocremente desarrolladas, que apenas han llegado a los preámbulos de la civilización, hasta las más cultas y fuertes, existen dos clases de personas: la de los gobernantes y la de los gobernados. La primera, que siempre es la menos numerosa, desempeña todas las funciones políticas, monopoliza el poder y disfruta de las ventajas que van unidas a él. La segunda, más numerosa, es dirigida y regulada por la primera de una manera más o menos legal, o bien de un modo más o menos arbitrario y violento, y recibe de ella, al menos aparentemente, los medios materiales de subsistencia y los indispensables para la vitalidad del organismo político[6].

Pareto atribuye este fenómeno a que la sociedad humana no es homogénea, pues se encuentra constituida por elementos que difieren más o menos no solamente por caracteres muy evidentes como el sexo, la edad, la fuerza física, la salud, etc., sino también por caracteres menos observables, pero no menos importantes, como las cualidades intelectuales, morales, la actividad, el valor, entre otras[7]. Para este autor, considerado como uno de los padres de la “teoría de las élites”, la igualdad entre los seres humanos objetivamente no existe, sino de manera subjetiva, y no es más que una excusa ideológica para desembarazarse de una aristocracia por otra, porque:

“La diversidad de la naturaleza de los hombres, junto a la necesidad de dar satisfacción de alguna manera al sentimiento que los quiere iguales, ha hecho que se esfuercen en las democracias en dar apariencia de poder al pueblo y realidad de poder a una élite”[8].

En consecuencia, una sociedad está conformada por una clase selecta o superior y otra no selecta o inferior. La élite en una sociedad está formada por aquellos individuos de la clase selecta o superior que manifiestan cualidades o aptitudes excepcionales, que les proporcionan poder y prestigio. De la clase selecta o superior surgen la élite gobernante y la no gobernante. La primera está integrada por aquellos individuos que directa o indirectamente tienen una participación notable en el gobierno. Según Pareto, los que pertenecen a este primer grupo selecto, tienen “cartelitos” de ministros, senadores, diputados, etc., que se adquieren bien por la actividad desplegada por el individuo, bien de manera hereditaria (como la riqueza); ora por razones de parentesco o por relaciones sociales (amiguismo, colegaje, compañerismo, etc.). En todo caso, la clase selecta gobernante casi generalmente monopoliza el poder económico, el político y el burocrático.

En cuanto a la élite no gobernante (élite económica, social, técnica, cultural, etc.), Pareto considera que ésta corresponde a una distinción más formal que real porque

“toda élite es, en cierto sentido, de gobierno; puesto que toda ella -a través de influencias culturales y por la contribución en hombres- influye en el gobierno”[9]

Estas élites siempre se encuentran en contacto con el gobierno e influencian sobre él. Tal es el caso de las élites económicas de un país, conformadas por los más importantes dirigentes de los gremios de la producción o las finanzas (banqueros, industriales, comerciantes, agricultores, ganaderos, etc.) que, gracias a la cantidad y calidad de recursos que manejan, a su capacidad de financiar la reproducción de las élites gobernantes en el poder, o bien de incorporar a sus propios miembros –de manera transitoria o permanente- a la organización estatal, logran influenciar en la elaboración y ejecución de las decisiones o políticas públicas en beneficio de sus intereses gremiales o corporativos. Igual cosa acontece con las élites sociales que dirigen diversas organizaciones de la población de un Estado (religiosas, sindicales, de medios de comunicación, campesinas, docentes, etc.), que, sin tener la misma cantidad de influencia sobre las élites gobernantes, muchas veces inciden políticamente en sus decisiones y logran obtener del poder público beneficios individuales y colectivos.

Michels fundamenta el fenómeno de las élites dominantes –que él llama “oligarquía”- en el concepto de organización, el cual, a su vez, se encuentra basado en el principio del menor esfuerzo que surge de la necesidad que tienen los grupos humanos de ahorrar la mayor cantidad posible de energía. En la medida en que en una agrupación se acumulan tareas debido al gran número de individuos que pertenecen a ella y a la complejidad de las mismas, es indispensable crear la organización, la cual define la estructura y las funciones diferenciadas de sus miembros. De allí que en toda organización exista una estructura jerárquica sobre la cual se distribuye el poder entre los diferentes órganos que la conforman[10].

Para Michels, en la medida en que la organización se va volviendo más compleja, la misma división del trabajo hace que las funciones se especialicen, creándose una burocracia jerárquica muy definida. Esto explica la tendencia oligárquica y burocrática de las organizaciones partidistas que aparece como una necesidad técnica y práctica que a la vez es un producto inevitable del propio principio de organización[11].

“Los especialistas nacen naturalmente por el desarrollo de la organización y se hacen indispensables para su funcionamiento, creando una burocracia rigurosamente delimitada con un gran número de grados (escalafón) y, aquellos que son los responsables de la organización, tienden a formar un círculo mas o menos cerrado. La profesionalización de esos individuos y su conciencia de poder sobre el resto de la membrecía, conduce a la oligarquía. El grupo reducido que controla el poder de la organización se denomina la élite”[12].

Con fundamento en esta teoría, Michels formula su famosa Ley de hierro de la oligarquía pues

“la organización es la que da origen al dominio de los elegidos sobre los electores; de los mandatarios sobre los mandantes, de los delegados sobre los delegatarios. Quien dice organización, dice oligarquía”[13].

Por tanto, la naturaleza de toda entidad organizada conlleva hacia un régimen aristocrático, donde existe una minoría –oligarquía– que dirige a una mayoría que es dirigida. Y es la propia organización la que le otorga a la oligarquía los medios para concentrar el poder, perdiendo la mayoría toda clase de influencia real sobre sus decisiones.

Ese poder tiende a perpetuarse en las oligarquías porque éste le suministra a aquellos múltiples y variados recursos tales como el control de las comunicaciones, de los conocimientos y la información y la posibilidad de adquirir pericia y destreza en el manejo de las masas y organizar actividades tendientes a lograr los intereses individuales. Además, porque existen características de las masas que favorecen este fenómeno, tales como su indiferencia hacia las decisiones que se deben tomar, lo que hace necesario el direccionamiento de la minoría; la incapacidad de las masas para actuar, pues espera que la iniciativa venga de arriba; el sentimiento de gratitud de la masa hacia quienes actúan en su nombre, llegando a la creación de ídolos o cultos de la personalidad de los líderes, a los que suele considerar superiores intelectualmente[14].

Por otra parte, es importante subrayar que en los Estados federados o con importantes niveles de descentralización y autonomía territorial, las oligarquías o élites dominantes (gobernantes o no gobernantes) adquieren un mayor nivel de diferenciación político-territorial que en los Estados centralizados y sin autonomía de sus entidades territoriales. En el primer caso, puede suceder que las oligarquías regionales o locales tengan intereses distintos u opuestos a las oligarquías nacionales, hasta el punto de terminar imponiéndose a éstas. En estos casos, la renovación o circulación de las élites nacionales es más dinámica que en Estados centralizados y sin ningún nivel de autonomía territorial.

En conclusión, toda sociedad estará siempre, y bajo cualquier forma de organización de gobierno, en manos de una minoría organizada o clase gobernante que justifica sus actuaciones morales y jurídicas a través de una fórmula política. Es lo que Mosca llama “clase política” o “clase dirigente”, Pareto denomina “élite gobernante” o “élite dirigente” y Michels define como “oligarquía”, la cual suele tener origen en la milicia, la religión, la burocracia y/o en la economía, pero que, por el poder de mando que acumulan, se les denominan genéricamente “élites dominantes”.

2.1. CHAPETONES Y CRIOLLOS: LAS PRIMERAS ELITES DOMINANTES

En Colombia, las élites dominantes tuvieron su origen en el periodo monárquico colonial y fueron integradas, desde el siglo XVI, por un grupo heterogéneo de españoles blancos (peninsulares y criollos) conformado por comerciantes, agricultores, artesanos, religiosos, militares y burócratas.

Los “adelantados” y conquistadores que vinieron a América luego del descubrimiento, conformaron las primeras élites dominantes. En efecto, tras la conquista del territorio americano, la propiedad de la tierra se concedió solamente a algunos peninsulares como regalo o merced del rey, a través de la figura de la encomienda. Como quedó visto, el encomendero era un español que recibía el servicio de unos indios (encomendados) a los que debía instruir en la fe católica (labor que desarrollaban frailes y curas doctrineros). Los indígenas debían pagar a cambio un tributo o realizar unos servicios (mitas y mitayos). Estos encomenderos conformaron las primeras élites dominantes en las ciudades y villas coloniales.

Posteriormente, en el siglo XVII, ante la necesidad de obtener mayores recursos para sostener las guerras contra Inglaterra y Francia, la Corona puso en venta muchas tierras en sus dominios americanos, lo cual permitió a un gran número de peninsulares y criollos, y, excepcionalmente, a algunos mestizos, obtener títulos de propiedad. Igualmente se puso en venta oficios públicos, lo que les permitió a muchos españoles americanos apoderarse de cargos en los cabildos, favoreciendo el desarrollo y el afianzamiento de élites criollas locales.

Poco a poco en las colonias americanas se fue formando un grupo con poder social y económico cuyos integrantes recibieron el nombre de criollos. Lynch sostiene, que hasta el advenimiento de la dinastía borbónica al trono español (a mediados del siglo XVIII), las relaciones de dependencia entre las élites españolas, peninsulares y criollas, y la monarquía central no fueron absolutas y que lo que hubo fue un consenso colonial entre la monarquía, las instituciones, la burocracia y las élites criollas. Este consenso duró desde el siglo XVII hasta 1750 en que el Estado absolutista inicia un reformismo tendiente a rescatar el poder económico y social en América. Los Borbones tratarían, según Lynch, de devolver a los americanos a una dependencia primitiva que no había existido apenas más de un siglo[15].

2.2. MESTIZOS, INDIGENAS Y NEGROS: LA MASA DE LOS GOBERNADOS

Es evidente que el mestizaje en América Latina constituyó uno de los grandes acontecimientos culturales de la historia. Se estima que en el Nuevo Reino de Granada, este proceso comenzó a mediados del siglo XVI cuando se consolidan las ciudades y villas fundadas y se inicia una nueva pauta de asentamientos blancos en todo el territorio. Para la misma época, las autoridades peninsulares comenzaron a permitir la emigración de españoles casados con sus respectivas esposas, y de mujeres esclavas blancas "moriscas". Mientras tanto, la ausencia de españolas “con pureza de sangre y buenas costumbres” hizo inevitable las uniones libres entre españoles e indígenas, y luego entre españoles y negras e indígenas y negros, dando origen así a diversas clases de mestizaje y a una población llamada mestiza.

Estos mestizos, sin embargo, fueron marginados de cualquier posibilidad de ascenso social o de poder político. A finales del siglo XVI, cuando el mestizaje comenzó a ser notorio, las autoridades coloniales elaboran normas sociales, religiosas y morales con el propósito de impedir el ascenso social y político de los mestizos. No obstante, en el siglo XVII, ante los apuros económicos de la Corona, los mestizos entran a competir con los españoles peninsulares y criollos por la compra de los cargos burocráticos, eclesiásticos y docentes y, a través de este mecanismo, de alguna manera entran a hacer parte de la élite dominante colonial, aunque en mínima proporción y solo en los mandos inferiores. Incluso, la legislación colonial de esta época permitió que mediante la compra de cédulas de gracias los mestizos, especialmente los afromestizos, pudieran obtener un certificado de blancura que los acreditara como blancos. Esta política fiscal, cuya finalidad era incrementar los ingresos de la Corona española, permitió asimilar la población mulata con mayores recursos a la población blanca, lo que benefició a muchos afromestizos que, en algunos casos, lograron por esta vía adquirir su libertad, o en otros, ascender socialmente y hasta adquirir cargos públicos.

Ya para el siglo XVIII la población mestiza había adquirido un tamaño considerable y una gran importancia económica, dificultando muchas veces su clasificación social ante la dificultad de establecer una gradación del mestizaje. No obstante, siguió siendo discriminada y mirada con desconfianza y desprecio por los peninsulares y criollos[16].

En cuanto a la población indígena y negra, éstas fueron relegadas durante todo el periodo colonial a la base de la pirámide social, sin ninguna posibilidad de ascenso ni poder político, con excepción de algunos caciques que tenían la condición de alcaldes o gobernadores indígenas y por tal razón gozaban de ciertos privilegios. En Colombia, esta condición de exclusión y marginalidad de indígenas y negros se prolongó durante el periodo republicano, y aún se mantiene, no obstante los avances logrados en la Constitución de 1991.

2.3. LAS ELITES REPUBLICANAS

La revolución de independencia de las colonias americanas contra los países imperialistas europeos, no significó una ruptura importante en la composición de las élites dominantes que venían del régimen anterior. Tampoco significó un quiebre del orden social, económico y político colonial. Prácticamente el poder político, económico y social siguió en manos de los mismos españoles, ya no peninsulares, sino ahora criollos. En el caso de la Gran Colombia y la Nueva Granada, la nueva élite dominante (predominantemente conservadora), extraída del estamento militar, en su mayor parte hacendada y clerical, siguió conservando este poder hasta mediados del siglo XIX, sin que en esos primeros treinta años de vida republicana se hubiera modificado el régimen colonial de la propiedad de la tierra, la esclavitud, el patronato y la hacienda pública. Esta élite hegemónica gobernaría al país entre 1821 y 1849, periodo que hemos denominado como “Primera República Conservadora”[17].

2.3.1. Primera renovación o circulación de la élite gobernante republicana (siglo XIX). A partir de 1849 se produce la primera renovación o circulación de la élite republicana dominante del país con la llegada al poder de dirigentes de ideología liberal y, por tanto, librecambistas y federalistas, que inician un proceso de inserción de la economía granadina en las corrientes del comercio mundial[18]. Se inicia entonces el ascenso político de una nueva clase o élite dirigente conformada por la burguesía mercantil, agroexportadora y artesanal neogranadina.

En efecto, durante el periodo de la primera república conservadora, la economía del país se encontraba aislada del comercio internacional y por tanto, estancada en un sistema autártico de producción rural poscolonial. A partir de 1850, con la llegada de la élite liberal al poder, se inicia un periodo de desarrollo capitalista que, no obstante los efectos negativos e injustos que se le atribuyen por su tendencia a concentrar excesivamente la riqueza, permitió romper con las estructuras señoriales, estáticas y autoconsumidoras de la economía colonial del periodo anterior. El desmonte del monopolio estatal del tabaco y su libre producción y comercialización; la desamortización de bienes de manos muertas que liberó grandes extensiones de tierras altamente productivas antes en poder del clero; la abolición de la esclavitud, la extensión y auge del cultivo del café, especialmente en el centro del país, y la eliminación de los impuestos de aduana, medidas adoptadas por los gobiernos de la “Primera República Liberal” favorecieron el desarrollo y el fortalecimiento de esta nueva élite.

Palacios dice al respecto que:

“Hasta 1870, ya se había acomodado en la capital colombiana –ciudad provinciana y aislada de 40.000 habitantes- un apretado grupo de familias, “una nueva clase” comandada por “aquellos mozos fuertes de una segunda generación de campesinos” que 20 años atrás se había inspirado en los gólgotas, e inclusive había formado el corazón de su vanguardia juvenil. No eran bogotanos raizales. Casi todos provenían de la modesta provincia; de municipios y clases pobretonas. Por las avenidas de la política o el comercio, o por las dos juntas, lograron el ascenso social o económico. Los presidentes Manuel Murillo Toro, Aquileo Parra o Santiago Pérez, y los hermanos Samper o los Camacho Roldán, fueron sus hombres mas prominentes así como los representantes sociales y políticos más distinguidos de la época abierta con el triunfo del librecambismo”[19].

Refiriéndose al perfil oligárquico de estas élites, el mismo autor señala que:

“Desde 1860, con el auge del tabaco, se observa gran animación en las transacciones de tierras en el centro del país. Los comerciantes y políticos liberales pujan con entusiasmo en los remates de bienes eclesiásticos. Además, todos, liberales y conservadores, empiezan a comprar tierras en los valles del altiplano y en las zonas cálidas de la hoya del Magdalena. Los futuros pioneros del café están en esa lista de los nuevos oligarcas. Es frecuente encontrar en ella el mismo nombre como terrateniente urbano y rural, ganadero, importador, accionista de banco, concesionario de tierras baldías. Para muchos de ellos el café se convertirá en la actividad mas importante en el último decenio del siglo XIX, aunque los mas prudentes de cuidarán de tener los pies bien afirmados en otra parte: detrás de un mostrador en un almacén de la calle real fue lo mas frecuente”[20].

Entre los más importantes dirigentes de esta élite liberal, encontramos a Jose Hilario López, Jose María Obando, Tomas Cipriano De Mosquera (quien inicialmente fue conservador y luego se convirtió al liberalismo radical), Vicente Azuero, Florentino González, Francisco Javier Zaldúa, Ezequiel Rojas Ramírez, Manuel Murillo Toro, Aquileo Parra, Eustorgio Salgar, Jose María Rojas Garrido, Santos Acosta, Santos Gutiérrez, Sergio Camargo, Julián Trujillo, Rafael Núñez (Liberal Moderado O Draconiano), Jose Eusebio Otálora, Santiago Pérez Monsalva, Felipe Pérez, Felipe Zapata, Nicolás Esguerra Y Luis A Robles, entre otros, la mayor parte de los cuales desempeñaron el cargo de Presidente de la República y de Secretarios o Ministros de Estado.

2.3.2. Segunda renovación o circulación de la élite gobernante republicana (Siglo XIX). Durante 35 años la nueva élite dominante liberal logró mantenerse en el poder, conciliando los diversos y a veces encontrados intereses de los sectores que la conformaba: comerciantes librecambistas, artesanos proteccionistas y militares “libertadores” (fracción de la oligarquía decimonónica integrada por quienes habían participado en la guerra de la independencia)[21]. No obstante, a lo largo de ese periodo, la facción predominante al interior de esta élite fue la de los comerciantes, especialmente los agroexportadores, cuyos intereses clasistas giraban alrededor de un modelo económico de crecimiento hacia afuera y, por tanto, librecambista, que enfrentaba los intereses de la facción de los artesanos que propugna por un modelo de crecimiento hacia adentro y, por tanto, proteccionista de la producción nacional. Estas divergencias producirían una grave fractura al interior de la élite liberal al quedar dividida entre los llamados gólgotas (facción radical que pretende mantener el modelo librecambista) y draconianos (facción moderada conformada por los artesanos que se oponen al modelo). Varias revueltas del artesanado urbano del país deben ser sofocadas en este periodo por los gobiernos liberales en manos de los radicales.

Finalmente la élite liberal es derrotada y despojada del poder tras una cruenta guerra civil en 1885 que la enfrenta a la élite conservadora, apoyada por la facción liberal draconiana, que pasan a conformar el nuevo bloque dominante de poder. Se inicia así lo que hemos denominado la “Segunda República Conservadora”, la cual se extiende hasta el año de 1930.

En nuestro concepto, la guerra civil de 1885 fue definitiva para crear y consolidar el Estado nacional unitario consagrado en la Carta de 1886 y que aún mantenemos. Esta Constitución creó un modelo de Estado supuestamente conciliador de los intereses de centralistas y federalistas al consagrar el principio de la "centralización política con descentralización administrativa" donde el poder político seguía centralizado en Bogotá pero las distintas provincias del país -ahora llamadas departamentos- contaban con un relativo grado de autonomía administrativa para manejar sus propios asuntos. No obstante, la Constitución de Núñez -como se le llamó- creó un régimen político hegemónico cerrado –en los términos de Dahl– caracterizado por libertades de asociación, expresión y participación muy restringidas y la exclusión de amplios sectores de la población al derecho al sufragio (pobres, mujeres, analfabetas, indígenas, negros, etc.)[22].

Este sistema, que predominó a finales del siglo XIX y los tres primeros decenios del XX, con oligarquías conservadoras y clericales ancladas de manera excluyente en el poder, produjo la polarización de la lucha política en el país, en un periodo donde comienzan a darse una serie de transformaciones sociales y económicas generadas por una temprana urbanización, la presencia de una renovada burguesía agroexportadora e industrial y la aparición progresiva de la clase obrera; la construcción de carreteras, ferrocarriles y otras obras de infraestructura básica. Es un período que se caracteriza, en lo económico, por la prevalencia de un modelo de economía abierta, mono-agroexportadora[23], de escaso intervencionismo estatal. En lo político, por una fuerte hegemonía en el poder de las elites latifundistas y por la exclusión de cualquier forma de participación política partidista, aunque se permitiera de manera muy restringida el juego democrático.

En efecto, hacia los años veinte aparecen algunas manifestaciones de movilización social que giran alrededor de las reivindicaciones del proletariado agrícola bananero y del naciente proletariado obrero que reclaman una mayor intervención del Estado en la regulación de los derechos y garantías laborales, movilización que es reprimida a sangre y fuego[24]. Es un período caracterizado por el auge de las exportaciones de café, especialmente hacia los Estados Unidos de Norteamérica[25]; la extraordinaria concentración del ingreso, la adhesión al patrón oro; la organización de la hacienda pública (creación del Banco Central y otras instancias de emisión y control del gasto); grandes importaciones de bienes de consumo final; una fuerte participación extranjera en el control de la comercialización; el aumento de la deuda externa[26]; y el gasto público especialmente direccionado hacia la construcción de vías y ferrocarriles y la reafirmación de los conflictos regionales que habían llevado a la pérdida de Panamá en 1903 y se manifiestan a partir de 1919 con los conatos de separación de la región caribe.

2.3.3. Tercera renovación o circulación de la élite gobernante republicana (siglo XX). En el año de 1930, se produce una nueva renovación o circulación de la élite dominante en Colombia como consecuencia del regreso al poder de una nueva generación de la burguesía liberal, luego que la élite conservadora se dividiera electoralmente para las elecciones presidenciales de ese año. Como dijimos, para esta época estaba en ascenso una nueva clase social en Colombia conformada por el proletariado urbano y rural no campesino, que había comenzado a surgir desde el siglo XIX como consecuencia de la navegación fluvial a vapor y la operación de los puertos; la agroindustrialización del tabaco y el café y la construcción y operación de ferrocarriles y carreteras. A comienzos del siglo XX, luego de la separación de Panamá, el proletariado rural y urbano se ampliaría con la presencia de muchas empresas agroindustriales en el país financiadas con capital norteamericano (caucho, banano, caña de az{usar y petróleo), el cual terminaría desplazando al capital inglés que predominó durante todo el siglo XIX.

Paralelo al proceso de formación del proletariado urbano y rural, se observa también un proceso de integración política de las élites burguesas regionales, especialmente las de Bogotá, Antioquia y Valle, alrededor de la doctrina liberal, dando origen a la conformación de la burguesía nacional colombiana. Este proceso contrasta, para la época, con la aguda división que se observa al interior de la oligarquía conservadora, la cual mantenía los tradicionales esquemas del clientelismo y el caciquismo en el manejo de los asuntos públicos. Las élites burguesas liberales supieron aprovechar el desgaste de la dirigencia conservadora en el poder, las lamentables condiciones laborales del proletariado urbano y rural emergente y los atropellos y masacres cometidos en su contra (como la famosa “masacre de las bananeras”) para ganarse el apoyo de este sector y poder derrotar así, electoralmente, a la oligarquía conservadora.

El regreso al poder de los liberales, corresponde a una época impregnada por el ejemplo de la revolución mexicana de 1910 que realiza la más radical reforma agraria de América Latina; por la Primera Guerra Mundial que genera mayores corrientes migratorias hacia los países latinoamericanos, las cuales traen la nueva mentalidad europea del "estado de bienestar"; la revolución bolchevique que comienza a exportar el modelo político y económico del comunismo, y la crisis mundial producida por la gran recesión económica del veintinueve que conlleva a un cambio en la concepción del papel del Estado en el direccionamiento de la economía, inspirado en el New Deal (‘Nuevo Reparto’ o ‘Nuevo Trato’), nombre que recibió la política económica y social aplicada en Estados Unidos por el presidente Franklin Delano Roosevelt a partir de 1933 y, concretamente, las medidas innovadoras adoptadas desde ese año hasta 1938, para contrarrestar los efectos de la Gran Depresión. Es una época de gran agitación social, donde los sectores populares conformados por la clase obrera, los trabajadores del campo, los artesanos y los burócratas de bajo rango salen a las calles a protestar contra las injusticias del régimen conservador y la falta de garantías sociales y económicas[27].

El liberalismo interpreta la época e introduce cambios fundamentales en la vida del país: liberaliza el régimen político ampliando el bloque constitucional y legal de libertades sociales y políticas (derechos a la igualdad social, a la libre asociación, a la libertad de expresión, a la huelga, función social de la propiedad, etc.); pone en cabeza del Estado la dirección general de la economía y la función de impulsar el desarrollo económico y social mediante una masiva inversión de capitales en sectores multiplicadores de la producción de bienes y servicios; genera medidas económicas que favorecen el crecimiento de la demanda (subsidios y otros beneficios sociales) y protección a la oferta productiva (crecimiento hacia adentro y proteccionismo)[28] e implementa un ambicioso programa de reforma agraria que, como veremos, produce un abierto conflicto con las elites latifundistas conservadores y el clero.

Por otra parte, el comportamiento de la élite liberal en el poder se inscribe dentro de la lógica de reproducción del régimen político hegemónico decimonónico según la cual, el partido vencedor avasalla y excluye de cualquier participación en el gobierno y la administración al vencido (juego de suma cero) y, además, genera políticas públicas que golpean los intereses económicos de las elites perdedoras[29]. Hasta ese momento existe una marcada diferenciación de las bases sociales de los partidos políticos colombianos, eminentemente clasistas. El Partido Conservador recoge y canaliza las demandas de los medianos y grandes latifundistas, del clero -que durante la vigencia de la constitución liberal de 1863 había sido "víctima" de las leyes de desamortización de bienes de manos muertas- y de un sector del campesinado pobre (mestizos e indígenas semi-serviles amarrados al régimen de la hacienda ganadera). El Partido Liberal representa a los sectores urbanos pobres y de clase media, a los artesanos y a la burguesía mercantil e industrial. Por eso al liberalismo le cuesta poco implementar una reforma agraria que, sin llegara a ser radical, golpea los intereses de los hacendados y del clero.

2.3.4. Violencia partidista y deslegitimación del régimen hegemónico oligárquico. En el periodo de entreguerras, el país afronta dos grandes conflictos: por una parte, el originado por el enfrentamiento entre el proletariado rural y el campesinado en ascenso y la clase terrateniente propietaria de las haciendas ganaderas, bananeras y cafeteras; y el otro originado en el violento enfrentamiento entre las propias élites dominantes, conservadoras y liberales. Estas últimas, luego de estar 46 años por fuera del poder político, regresan con un discurso renovador y socialmente revolucionario, el cual se plasma en la invitación que hace el presidente Alfonso Lopez Pumarejo de “movilizar intelectualmente a las masas” y “sacudir la estructura ideológica de la república con vigor”. Los liberales creen en una revolución sin violencia, por los cauces pacíficos, donde las transformaciones se fundamenten en la redefinición social del concepto de ‘propiedad’ y en la eliminación de los remanentes feudales que aún perviven en la vida republicana. Es un liberalismo que, en lo económico, ha abandonado las teorías del laissez-faire y ahora es partidario de la intervención del Estado en el manejo de la economía.

PalacioS identifica, durante ese periodo de agitación agraria, tres grupos políticos bien definidos: los liberales de izquierda, representados en la oligarquía agrocafetera, industrial, comercial y financista; los liberales populistas o gaitanistas que recogen las aspiraciones de los sectores medios y pobres urbanos y semi-urbanos y los marxistas del naciente Partido Comunista Colombiano[30]. En nuestro concepto, en los dos últimos grupos, se encuentra el origen de la cuarta renovación o circulación de la élite dirigente colombiana luego del Frente Nacional, como mas adelante veremos.

El nuevo discurso liberal –tanto el moderado como el izquierdista- y el accionar del liberalismo desde el poder, genera un enfrentamiento de intereses económicos y sociales con la oligarquía conservadora que, como se dijo, la conforma los sectores terratenientes y clericales del país, que eran apoyados por un amplio sector campesino dependiente de la hacienda ganadera y cafetera. En el siguiente cuadro, mostramos las posiciones ideológicas de las nuevas élites liberales e izquierdistas:

CUADRO No. 1

LIBERALES REFORMISTAS, LIBERALES POPULISTAS Y COMUNISTAS

LIBERALES REFORMISTAS	Los liberales de izquierda intentaron incorporar la movilización rural al sistema político, neutralizar los focos de inconformismo y encauzar la esperanza en el reparto de la tierra. Quisieron demostrar que pese a las rigideces que mostraba el sistema hacendatario, era posible garantizar la estabilizar y conseguir la transición pacífica del régimen agrario si el sistema político demostraba suficiente flexibilidad y conseguía compromisos limitados que brindaran a las partes una salida limpia. “Es fácil ser liberal a costa de la Edad Media” había dicho MARX. Cuando los jóvenes liberales descubren el oprobio “feudal” en las goteras de Bogotá, replantean una reforma jurídica “antifeudal” y manifiestan la necesidad de cooptar a los descontentos del campo. Enfrentan, desde los escalones superiores de la maquinaria estatal, a los caciques intransigentes y descienden brevemente al mundo local para organizar programas de parcelación de haciendas y ampliar la red local.
LIBERALES POPULISTAS	Los populistas, dirigidos por Jorge Eliécer Gaitán, corrieron en la misma dirección pero partieron de una base distinta. Buscaron incorporar la protesta agraria a su movimiento de oposición política a la república liberal. Tuvieron que combatir simultáneamente a los liberales reformistas que operaban en la cúpula del Estado y los notables locales y caciques.
LOS MARXISTAS	Los marxistas del naciente Partido Comunista compartían el diagnóstico de los liberales –la lucha antifeudal- pero aspiraron a convertir lo que para los primeros parecía meta-física, en ideología en acción. Intentaron construir, a partir de la movilización campesina, organizaciones estables y permanentes. Fueron los únicos que lograron crear, en el radio geográfico de las veredas densamente cafeteras de un municipio, Viotá, las condiciones para que operara un poder local alternativo; destruyeron las bases tradicionales del caciquismo y despejaron uno de los flancos que cubría el orden hacendatario. Con todo y su expresión política, la amenaza desde abajo fue débil y aislada. Aún los campesinos guiados por los comunistas no consiguieron superar el individualismo, desbordar el localismo, ni aliarse con otros grupos campesinos insurgentes, por cercanos que estuvieran.

Consecuente con ese pensamiento, el liberalismo moderado, recién instalado en el poder, impulsa una ley de reforma agraria similar a la mexicana, llamada "Ley de Tierras" (ley 200 de 1936) que es aprobada por un Congreso mayoritariamente liberal. La expedición de esta ley agudizó las contradicciones y los enfrentamientos entre las elites dominantes del país. Al despojo de sus tierras los terratenientes reaccionan con la violencia en el campo creando grupos paramilitares (bandas de pájaros) los cuales, con la aquiescencia del gobierno conservador de OSPINA, arrasan con las cosechas y las viviendas de los campesinos beneficiados por la reforma. El liberalismo responde (grupos de “chusmas”) y se generaliza la guerra partidista. Se cuentan por miles las víctimas de este enfrentamiento[32].

Esta violencia -animada desde los púlpitos por el clero- se agudiza a finales de los años cuarenta cuando el caudillo liberal Jorge Eliécer Gaitán es asesinado en una céntrica calle de Bogotá (9 de abril de 1948). Para entonces el partido liberal había perdido la Presidencia por su división para las elecciones de 1946.

Entre 1946 y 1950 el gobierno conservador de Mariano Ospina Pérez genera una dura represión contra el liberalismo y en medio de la generalización de la violencia, se produce el asesinato de Gaitán. La violencia se multiplica en términos exponenciales. Para las elecciones de 1950 el partido liberal no presenta candidato y en medio de fuertes denuncias de fraude electoral, resulta elegido Presidente el conservador Laureano Gómez quien llega con deseos de propiciar un arreglo institucional al conflicto. Sin embargo no logra calmar el odio partidista que en ese momento carcome las bases mismas de la institucionalidad del Estado hasta el punto que la policía se encuentra politizada y genera enfrentamientos con el ejército. Hay sectores de la misma oligarquía conservadora opuestos al gobierno.

En términos de Linz, el régimen hegemónico de Gómez y el mismo esquema hegemónico partidista, se encontraba deslegitimado al perder el apoyo de casi todos los actores políticos que habían logrado mantenerlo en el poder y la creencia en su legitimidad por parte de la mayoría de la población[33].

2.3.5. La “quiebra de la democracia”: dictadura militar de Rojas Pinillas. Frente al peligro de una guerra civil de mayor escala, el 13 de junio de 1953 el Mayor General de Ejército Gustavo Rojas Pinillas, con el respaldo de toda la comandancia de las fuerzas militares, el clero, la dirigencia liberal y un sector del partido conservador, le da golpe de Estado al Presidente constitucional Laureano Gómez, quien debe exiliarse en España. Rojas Pinillas aduce actuar en defensa y representación de los intereses de la nación, a la que se deben las fuerzas militares: "la nación por encima de los partidos", fue su frase célebre[34].

El golpe militar de Rojas Pinillas si bien no deja de ser apreciado como un quiebre a la democracia colombiana, fue justificado si se considera que en esos momentos el país se encontraba al borde de la guerra civil por los enfrentamientos partiditas. ROJAS inicia un gobierno dictatorial, de corte populista, a la manera de Juan Domingo Perón en Argentina, a quien trata de imitar estableciendo un programa de asistencia social similar al que María Eva Duarte de Perón, su esposa, dispensa entre los sectores pobres de la población[35]. Este programa, que maneja su hija María Eugenia (La “Capitana”), logra granjearle una amplia simpatía entre los sectores populares que obviamente incomoda a las elites bipartidistas[36].

En cuanto a la política de reconciliación, Rojas logró desmovilizar, desarmar y reinsertar a la vida civil a pequeños grupos de guerrilleros liberales, como el de Guadalupe Salcedo cuyos militantes son indultados, pero el posterior asesinato de este cabecilla y la natural desconfianza hacia el gobierno militar terminan haciendo fracasar sus propósitos[37].

En sus casi cuatro años de gobierno (1953-1957) Rojas pretende crear un régimen de corte populista -similar al que en ese momento existe en Venezuela (Pérez Jiménez), Argentina (Perón) y Brasil (Getulio Vargas)- basado en lo económico, por una política de redistribución de ingresos por la vía de la asistencia social, la inversión en obras públicas y un modelo de industrialización sustitutiva y de protección al mercado nacional. El dictador quiere legitimar su régimen y tiene aspiraciones de convocar elecciones y presentarse como candidato. Rojas -que sabía que el prestigio de su gobierno estaba erosionado por el fracaso de su política de paz, el enfrentamiento que mantenía con los industriales y el clero y algunos excesos de las fuerzas militares en la represión del orden público- entendió que era el momento de legitimarse por la vía democrática pues contaba con un buen apoyo de los sectores populares, especialmente de clase media urbana. Realmente, hasta ese momento, la historia política del siglo XX en el país no registraba ningún antecedente de gobiernos populistas[38].

2.3.6. El Frente Nacional y la alternancia en el poder de las élites gobernantes. Ante las pretensiones de Rojas de anclarse en el poder, las oligarquías de los partidos tradicionales comenzaron a propiciar diversos escenarios de concertación y diálogo para encontrar salidas a la crisis. Los diálogos se dan dentro y fuera del país y terminan en 1957 con la firma de un documento en el balneario español de Benidorm (sobre el Mediterráneo) entre el jefe del liberalismo Alberto Lleras Camargo y el exiliado jefe conservador Laureano Gómez. Allí se pacta el Frente Nacional como un sistema "turnista" de gobierno que permite a los partidos liberal y conservador alternarse cada cuatro años la presidencia de la república para un periodo total de dieciséis años (a razón de dos períodos por partido), contados a partir de 1958. Igualmente se acuerda un reparto paritario de la burocracia estatal en los niveles nacional, departamental y municipal, y la concertación de las políticas macroeconómicas y sociales entre los partidos de tal manera que evitara lesionar los intereses vitales de las elites dominantes. Al término de ese periodo, se volvería al libre juego democrático pero el partido ganador debía darle una participación equitativa y adecuada al partido que le siguiera en votos.

El "pacto" suponía igualmente concitar "la voluntad nacional" para derrocar a Rojas Pinillas que, para 1.957, había mermado su popularidad ante los desafueros del ejército contra las movilizaciones de estudiantes universitarios y obreros que protestaban contra la dictadura, el sistema educativo y la política salarial del gobierno. En el mes de abril de 1957 una Junta Militar derroca al dictador y convoca a un plebiscito nacional -previsto en el pacto liberal/conservador- para el 10 de mayo de ese año, el cual aprueba finalmente una reforma a la Constitución de 1886 que contiene el "Pacto de Benidorm".

En desarrollo de estos los acuerdos, en el año de 1958 se realizan elecciones para elegir Presidente de la República para el primer periodo (1958 - 1962) donde sólo debían presentarse candidatos del partido liberal. Resultó electo Alberto Lleras Camargo. Para el segundo período (1962 - 1966) es elegido el conservador Guillermo León Valencia; para el tercero el liberal Carlos Lleras Restrepo (1966 - 1970) y para el cuarto y último período el conservador Misael Pastrana Borrero (1970 - 1974). A partir de esa fecha, se acaba la alternancia en el poder pero sigue la colaboración bipartidista, hasta 1982, debido a la obligación constitucional que tenía el partido ganador de darle una adecuada y equitativa participación al que le siguiera en votos[39].

2.3.7. Recomposición de las élites gobernantes y no gobernantes. Industrialización y urbanización. Después de la Segunda Guerra Mundial y ya resuelta la crisis institucional y política de los años 50, el país se enrumba hacia la modernización de su sistema productivo, ahora fundamentado sobre dos pilares: la urbanización y la industrialización. Desde los años 30, y en respuesta a la gran depresión del 29, se había iniciado un proceso de industrialización donde inicialmente el Estado jugó un papel secundario. No obstante, la crisis económica del 29 había dejado grandes lecciones a la burguesía mundial y una de ellas fue que sin la intervención del Estado no podía existir una real articulación de los sectores productivos. Las tesis salvadoras del economista inglés John M. Keynes dejaron en claro que cualquiera que sea el modelo de desarrollo a implementar (librecambista o intervencionista), el Estado es la organización política capaz de articular la estructura productiva interna, al mercado externo de un país y absorber y amortiguar, por medio de medidas de política económica, los ciclos del mercado internacional. La burguesía colombiana aprendió esta lección y –como vimos- a partir del gobierno liberal de López Pumarejo, inició un proceso de transformación institucional orientado a ampliar las funciones económicas del Estado.

Por otra parte, la integración de las oligarquías burguesas regionales –que se inicia en la segunda mitad del siglo XIX- trajo consigo un proceso de expansión del capital comercial e industrial en Colombia y, por tanto, una época de crecimiento económico que reforzó la necesidad de ampliarle al Estado sus funciones intervencionistas del mercado. Para entonces, la población del país había pasado del 5% en 1870 al 30% en 1938 y al 60% en 1968; se había iniciado un proceso migratorio campo-ciudad y habían mas establecimientos de comercio, de industrias, universidades, etc. Palacios considera que en esta etapa liberal de la industrialización del país (1930-1945) el papel del Estado fue indirecto y débil, pues no obstante la institucionalización del intervencionismo de Estado consagrado en la reforma constitucional de 1936, no hubo una inversión directa de éste para la industrialización, ni tampoco hubo políticas económicas para que el país se industrializara.

Ciertamente, en los primeros gobiernos de la Segunda República Liberal, la política de fomento económico a través del gasto público, se orientó mas que todo a reconstruir la economía agraria, en especial la que se desarrollaba en unidades comerciales como trigo, arroz, algodón, azúcar y tabaco. La legislación crediticia se orientó a favorecer la comercialización de las cosechas y fomentó la producción mientras que prohibió el financiamiento a largo plazo, que era precisamente el requerido por la industria.

Fué a partir de 1940 cuando la élite gobernante liberal vincula directamente los intereses del Estado colombiano a los de la burguesía industrial del país al impulsar políticas públicas de fomento de este sector y crear las primeras entidades estatales de apalancamiento del mismo, como el Instituto de Fomento Industrial (IFI), la Empresa Colombiana de Petróleos (ECOPETROL) y Acerías Paz del Río. Además, el Estado realiza fuertes inversiones para el desarrollo del sistema ferroviario, de telecomunicaciones y de navegación marítima. Luego, en el decenio de los años 60 y 70, la creación de numerosos establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta, permitirán consolidar el proceso industrializador y modernizador de la economía nacional y atender, aunque con muchos rezagos, las nuevas necesidades generada por la urbanización.

Sin embargo, este proceso industrializador no condujo a una distribución homogénea del desarrollo, generando grandes desequilibrios inter e intraregionales, especialmente en las zonas geográficas periféricas. La industrialización favoreció especialmente las zonas cafeteras del centro del país, donde se localizaron las industrias. Se conforma así el llamado “triangulo de oro” de la economía colombiana conformado por el territorio comprendido por tres polos de desarrollo: hacia el oriente, Bogotá, la capital; al occidente, el eje Cali-Buenaventura (puerto por donde se realiza el 60% de las exportaciones e importaciones del país), y hacia el nororiente por Medellín (la capital textilera de Colombia). Mas hacia el norte, en el caribe colombiano, Barranquilla logra un desarrollo epicéntrico al convertirse en el segundo puerto por donde se realizan las importaciones.

Todo este proceso de transformación del sistema productivo nacional, produjo a la vez una importante recomposición del orden social y político, al modificarse la ecuación de la distribución poblacional, que pasa a ser predominantemente urbana; la estructura familiar (menos extensa y mas dispersa); las tasas de natalidad y mortalidad (que aumentan y se reducen respectivamente); las tasas de alfabetización y escolaridad (que mejoran) y, por supuesto, la estructura de las élites dominantes y sus relaciones de dominación inter e intrarregionales, con la desaparición de los viejos focos de poder que sustentaban a los caudillos militares y políticos del periodo decimonónico (Gran Cauca, Boyacá y Santander); la generalización de prácticas clientelistas y gamonalescas en todos los niveles de la administración pública; y la aparición de nuevas élites gobernantes, especialmente burocráticas, y no gobernantes, nacionales, regionales y locales, las primeras amangualadas por un régimen milimétrico de repartición del poder basado en relaciones de clientela.

Entre los efectos políticos más importantes que produjo el Frente Nacional y que tuvieron incidencia en la recomposición de las élites gobernantes en Colombia, encontramos:

a) La institucionalización del bipartidismo y la feudalización del Estado. El pacto “turnista” del Frente Nacional, institucionalizó en el país el bipartidismo (alternancia en el poder de los dos partidos tradicionales) y la feudalización[40] del Estado que quedó parcelado y adjudicado a múltiples facciones del partido o coalición de partidos gobernantes como retribución a los apoyos electorales. Estas facciones liberal-conservadoras siguieron funcionando con posterioridad a la terminación del pacto, incluso como disidencias de sus propios partidos y por fuera de la organización formal de los mismos, conformando coaliciones coyunturales alrededor de los gobiernos nacionales de turno.

b) Una cultura política[41] clientelista, caciquesca y gamonalescas. El Frente Nacional reprodujo viejas prácticas de relacionamiento político basadas en el clientelismo, el caciquismo y el gamonalismo electoral. El clientelismo político puede ser definido como la situación de relación mutua existente entre diversos agentes del Estado y ciertas personas o grupos de personas que, a cambio de apoyo político a aquellos, aceptan el trato privilegiado que se les ofrece[42]. En un sentido menos general, podemos considerar el clientelismo como una relación de dominación de intercambio, en la cual un individuo de status socioeconómico más elevado (patrón) usa su propia influencia y recursos para proveer de protección o beneficios, o ambos, a una persona de un status menor (cliente), quien, por su parte, obra recíprocamente ofreciendo apoyo general, asistencia, servicios personales y fidelidad a su patrón. En otras palabras, los arreglos clientelares están construidos sobre transacciones asimétricas, aunque mutuamente beneficiosas y abiertas, basadas en el control diferencial que los actores tienen sobre el acceso y el flujo de recursos en una sociedad[43].

En Colombia, como en la mayor parte de los países de América Latina, el clientelismo político ha estado presente en todas las instancias de su vida institucional, incluso desde el mismo momento fundacional del Estado republicano, y ha creado una cultura política permisiva al reparto feudal de la administración pública, al tráfico de influencias, la apropiación y el uso indebido del patrimonio público, el enriquecimiento ilícito, el caciquismo y la compraventa del voto.

Igualmente, el Frente Nacional generó una cultura política cristalizada en las zonas rurales y semi-urbanas del país bajo las formas del caciquismo o gamonalismo electoral[44] heredadas de las viejas relaciones sociales de producción de la hacienda ganadera y en los centros urbanos por la incorporación al mercado electoral de buena parte de los sectores populares inmigrantes del campo, que se anidan en la periferia de las pequeñas, medianas y grandes ciudades ante su precaria situación de económica.

2.3.8. Cuarta renovación o circulación de las elites dominantes. A partir de los años 70 irrumpen en la vida política colombiana nuevos actores que representan intereses distintos a los de las élites tradicionales del país (gobernantes y no gobernantes), muchos de los cuales se encuentran por fuera del orden institucional republicano. En primer lugar, se trata de grupos económicos mafiosos vinculados a las actividades del narcotráfico (marihuana, coca y amapola) y el contrabando (licores, cigarrillos, textiles y electrodomésticos) que crean una fuerte economía subterránea que pronto permeabiliza y corrompe a todos los estamentos de la sociedad colombiana, penetrando igualmente las estructuras oligárquicas del poder político. Es indudable que los cárteles del narcotráfico durante los últimos 30 años han ejercido una gran influencia sobre el Estado colombiano, no solamente sobre el territorio (donde grandes extensiones de tierras han sido destinadas al cultivo de la marihuana y la coca alterando considerablemente el equilibrio ambiental) y la población (cuya economía ha sido impactada por la influencia de los llamados “dineros calientes”) sino, ante todo, en el poder público donde los poderosos tentáculos de estas élites mafiosas han llegado a doblegar la voluntad del Congreso de la República, de las altas cortes de justicia y de las autoridades ejecutivas. Con el poder de su dinero, las mafias del narcotráfico y el contrabando han elegido presidentes, congresistas, gobernadores, diputados, alcaldes y concejales y han influido en la aprobación de leyes y decisiones judiciales y ejecutivas favorables a sus intereses.

En segundo lugar, encontramos diversos movimientos guerrilleros que aparecen en los años 60 inicialmente como grupos de autodefensas liberales, pero que luego, con el triunfo de la Revolución Cubana en 1959, abrazan la ideología comunista y rápidamente se extienden por todo el territorio nacional, desplazando y reemplazando a las autoridades legítimas del Estado. Las guerrillas de las FARC, el ELN, el EPL, el ERP, el JEGA, el M-19 y el Quintín Lame en los últimos 30 años han sido protagonistas de muchos episodios de la historia política del país, influyendo, para bien o para mal, en las decisiones de los distintos órganos del poder público del Estado, hasta el punto de retener absolutamente bajo su control, mas de la tercera parte del territorio nacional como fue el caso de la famosa “zona de distensión” que el Gobierno del Presidente Andrés Pastrana Arango le concedió a las FARC. Episodios como los de la toma de la embajada de la República Dominicana; el asalto al Cantón Norte, la toma del Palacio de Justicia, el asalto, destrucción y toma de rehenes de guarniciones militares y policivas, el secuestro de oficiales, suboficiales, soldados, agentes de policía, ex ministros de Estado y ex-candidatas a la Presidencia de la República, demuestran el poder ofensivo, defensivo y contra-ofensivo de estos grupos alzados en armas y su incidencia en la vida política del país. Algunos de estos grupos como el M-19, el Quintín Lame y el EPL negociaron con el Gobierno su reinserción a la vida civil, ocupando sus élites importantes cargos en la alta dirección del Estado colombiano.

Una tercera élite post-frentenacionalista que aparece en la vida política colombiana es la que lidera los grupos paramilitares. El paramilitarismo aparece en la escena nacional como consecuencia de la incapacidad del Estado de derrotar militarmente los grupos guerrilleros o reinsertarlos a la vida civil por la vía de la negociación. Ante la arremetida de la guerrilla contra los intereses de las élites económicas del país, especialmente del sector agropecuario, surgen inicialmente grupos de autodefensas campesinas que luego el propio Estado legaliza bajo la figura de “cooperativas de vigilancia rural” y entrena en sus propios cuarteles militares. Estos grupos darían paso a un movimiento armado de mayor cobertura nacional, fuertemente entrenado en la lucha anti-guerrillera y financiado con los aportes de los finqueros y de las actividades del negocio del narcotráfico. Las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC), a igual que los grupos guerrilleros, terminarían convirtiéndose en los más poderosos cárteles de la droga en Colombia, actividad de donde obtienen la financiación de su guerra. Estos grupos –hoy en su mayor parte desmovilizados- también han tenido una gran injerencia en la vida política nacional, contribuyendo a elegir presidentes de la república, congresistas, gobernadores, alcaldes y nombrar fichas suyas en altos cargos del Estado.

Otro fenómeno que ha contribuido a la circulación de las élites dominantes en Colombia en los últimos treinta años, aunque menos perceptible y más difuso, es la aparición de nuevos movimientos cívicos y de organizaciones no gubernamentales (ONG) en la población civil (llamada Sociedad Civil) como consecuencia de las grandes transformaciones que experimentó el sistema político colombiano en las décadas de los años ochenta y noventa. En efecto, como consecuencia de la crisis de la deuda externa de finales de los años 70; la crisis del modelo keynesiano intervencionista y su política de crecimiento hacia adentro; la necesidad de los organismos multilaterales de crédito de que los Estados prestamistas garantizaran el pago oportuno de la deuda; las masivas protestas ciudadanas de los años 80 contra la ineficacia del Estado en la prestación de los servicios públicos y la urgencia de generar nuevos espacios de participación ciudadana en los procesos de toma de decisiones del Estado, se implementaron una serie de reformas institucionales, como la elección popular de alcaldes y gobernadores, la mayor participación de los municipios y departamentos del país en los ingresos corrientes de la nación, el reconocimiento y la inclusión política de nuevos sectores sociales, económicos y culturales; la ampliación del bloque constitucional de derechos y garantías sociales, económicas y ambientales; la creación de nuevos mecanismos de participación ciudadana y de control político (acciones de tutela, de cumplimiento, populares, colectivas, etc.). Todo lo anterior ha generado una mayor participación de la ciudadanía en la vida política nacional, regional y local y una nueva cultura cívica más crítica, contestataria, independiente, capacitada y actuante. Esta cultura ha aportado al sistema político nacional muchos actores individuales y colectivos (ONGs, juntas y comités comunitarios, veedurías ciudadanas, etc.) que conforman una nueva “élite” dirigente que comúnmente se conoce con el nombre de “dirigencia cívica” cuyo campo de acción es mas urbano que rural.

Asímismo, la elección popular de alcaldes y gobernadores, la prolongación de sus periodos a 4 años; la mayor autonomía administrativa y fiscal en el manejo de los asuntos regionales y locales y la apertura del régimen político democrático, ha permitido el resurgimiento y fortalecimiento de élites políticas locales y regionales con algún poder de negociación frente a las élites nacionales, especialmente aquellas que tienen representación en el Congreso de la República.

Todas estas nuevas élites dirigentes del país (legales e ilegales), quiérase o no, actúan en el sistema político colombiano a la par de las élites tradicionales, muchas veces mimetizadas entre éstas y otras en abierta oposición a sus intereses. El actuar de estas élites, su injerencia en la formulación y ejecución de las políticas públicas y las decisiones que producen en el poder público, es lo que define la vida política nacional y conforma, finalmente, el Sistema Político Colombiano actual.

[1] [1] Ensayo escrito en 1999 para la asignatura Sistema Político Colombiano de la Facultad de Derecho de la Universidad de Cartagena.

[2] En nuestro concepto, la evolución del Estado colombiano comprende dos grandes periodos históricos: a) el PERIODO MONARQUICO o FORMATIVO dentro del cual se formaron o moldearon los elementos constitutivos y estructurales de nuestro Estado, como el territorio, la población y el poder público, y b) el PERIODO REPUBLICANO o CONSTITUTIVO donde, como su nombre lo indica, se constituye formalmente, mediante la expedición de una constitución política, nuestro actual Estado republicano, dando origen al cuarto elemento, que es el de la soberanía.

[3] El sistema político conforma un particular tipo de vida social que Easton denomina “vida política”. Esta es definida como una serie compleja de procesos mediante los cuales ciertos tipos de insumos (inputs) se convierten en tipos de productos (outputs) que podemos denominar POLÍTICAS AUTORITARIAS o PUBLICAS, decisiones y acciones ejecutivas. En este sentido, el sistema político es un sistema de conducta incorporado a un ambiente a cuyas influencias está expuesto permanentemente, el cual se caracteriza por ser adaptativo, autorregulador y auto-transformador.

[4] En lógica, una antinomia es una contradicción entre dos leyes o principios determinados, que surge cuando se pretende analizar mediante ellos un determinado caso particular.

[5] Las dos últimas síntesis no se derivan directamente de la Constitución de 1991, sino que obedecen, en el primer caso, al modelo de desarrollo adoptado por el país a partir de 1982 y, en el segundo caso, a posiciones ideológicas o pragmáticas del gobierno de turno, de negociar o no negociar frente a un conflicto. Por ejemplo, el Gobierno del Presidente Andrés Pastrana Arango transó con la FARC el despeje de un amplio territorio para realizar negociaciones de paz; en cambio el de Álvaro Uribe fué intransigente en negociar un acuerdo humanitario para el intercambio de prisioneros de guerra.

[6] Mosca, gaetano. elementos de ciencia política. fondo de cultura económica, méxico, 1984.

[7] Pareto, Wilfredo. Manual de Economía Política. Editorial Atalaya. Buenos Aires, 1945. p. 100

[8] Ídem. Pág 108.

[9] Idem. pág. 109.

[10] Michels, Robert. Los Partidos Políticos. Editorial Amorrortu. Buenos Aires, 1979. pág. 67.

[11] Ibídem. pág. 80.

[12] Ídem.

[13] Ibídem. pág. 189.

[14] Ídem. p. 192.

[15] Lynch, Jon. Op. cit. pág. 138

[16] Los afromestizos fueron más discriminados que los indomestizos. A los primeros se les impedía la libertad de movimiento; se reglamentó su vestimenta, se le prohibió el uso de armas y no podían acceder a la educación superior.

[17] Un “paréntesis” en ese periodo hegemónico conservador es el gobierno de Francisco de Paula Santander, quien fue presidente de la república entre 1832 y 1837.

[18] Mosca afirma que existe renovación de la clase dirigente cuando la que detenta el poder pierde la importancia en los ambientes en los cuales vive y no logra mantener las cualidades que la llevaron al mismo. “La renovación no está dada por la misma clase dirigente, sino por la acción de otra, ya que aquella en el poder, tiende a perpetuarse o cristalizarse, aprendiendo cada día mas a sostenerse, llegando incluso a creer que tienen derecho propio para mandar a las que están abajo, que a su vez también se han acostumbrado o resignado a su situación de gobernados” (Ibídem, pág 50). Sobre este mismo tema, Pareto habla de la “circulación de la élite gobernante” que consiste en el paso de individuos de la clase inferior a la superior, produciéndose la sustitución de las élites antiguas por otras. Esta circulación se da por dos movimientos: uno de individuos entre la clase selecta y la no selecta y su velocidad depende de las condiciones reales que brinde el sistema para que el individuo pueda pasar a la clase superior; y el otro movimiento se da con el cambio de una clase selecta por otra. “Las aristocracias no duran. Por las razones que sea, es incontrastable que, al cabo de un cierto tiempo, desaparecen. La historia es un cementerio de aristocracias (…) y gracias a la circulación de las clases selectas, la que está en el gobierno se encuentra en un estado de continua y lenta transformación, fluye como murió y la de hoy es distinta a la de ayer”. A largo plazo, la circulación y el reclutamiento de las élites mantienen el equilibrio del sistema social, asegurando la movilidad ascendente de los más aptos en todos los ámbitos. (en: Formas y Equilibrios Sociales. Revista de Occidente. Madrid, 1967. p. 74-75).

[19] Palacios, Marco. El Café en Colombia. 1850-1970. 3ra edición. Editorial Planeta. Bogotá, 2002. pág. 108.

[20] Ibídem. pág. 113.

[21] Entre la facción de los militares “libertadores” encontramos prominentes figuras como Tomás Cipriano de Mosquera (que inicialmente perteneció al Partido Conservador y luego se convirtió al liberalismo), José Hilario López, José María Obando, José María Melo, etc.

[22] Robert Dahl establece ocho prerrequisitos para que se de una democracia: libertad de asociación, libertad de expresión, libertad del voto, elegibilidad para el servicio público, derecho de los líderes políticos a competir en busca de apoyo, derecho de los líderes políticos a luchar por los votos, diversidad de fuentes de información, elecciones libres e imparciales e instituciones que garanticen que la política del gobierno dependa de los votos y demás formas de expresar las preferencias. Cuando no se dan algunos de estos requisitos se estaría en uno de los siguientes regímenes: "hegemonía cerrada", "oligarquía competitiva", "hegemonía representativa" o una "poliarquía" que es la democracia, sino plena, sí racionalmente aceptable. (en "La Poliarquía. Participación y oposición". Editorial Tecnos S.A. Madrid 1.997)

[23] El café ha sido el tradicional producto de exportación de Colombia.

[24] García Márquez relata en "Cien Años de Soledad" la masacre de obreros bananeros realizada por el gobierno conservador de Miguel Abadía Méndez en la población de Ciénaga (Magdalena) en el año de 1.928.

[25] El café se convierte en el primer subsector económico del país. Entre 1910 y 1960, representa entre el 60 y el 80% del valor de las exportaciones las cuales entre un 70 y 90% son hacia los Estados Unidos de Norteamérica.

[26] Pocos años después de la independencia, el país comenzó a endeudarse mediante la consecución de empréstitos con banqueros ingleses. Pero el comportamiento de la deuda externa nunca fue un problema para las finanzas públicas en el siglo XIX y buena parte del XX.

[27] Ramirez Del Valle, Bernardo. “El pactismo en los procesos de transición hacia la democracia en América Latina”. Universidad Internacional de Andalucía (UNIA). Conferencia. La Rábida (Huelva-España), 1999.

[28] Reformas de corte keynesiano. Sobre el impacto que produce la gran depresión del 29 en las economías y las estructuras políticas de los estados del mundo y particularmente de América Latina, consultar el artículo de Margaret Weir y Theda Skocpol titulado "Las Estructuras del Estado: una respuesta "keynesiana" a la Gran Depresión". Revista Zona Abierta 63/64. 1.993.

[29] El liberalismo se mantiene en el poder durante 16 años (1.930-1.946). En 1.946 se divide (entre las candidaturas del oficialista Gabriel Turbay y el populista Jorge Eliécer Gaitán) y regresa al poder el conservatismo con Mariano Ospina Pérez.

[30] PALACIOS, Op. cit. pág. 380

[31] Ibídem. pág. 380

[32] A este período se le conoce con el nombre de la "época de la violencia" y se caracteriza más por ser un enfrentamiento entre elites oligárquicas que entre clases sociales. Obviamente los muertos los pone el campesinado y los sectores pobres y medios de los centros urbanos.

[33] Linz, Juan. "La quiebra de las democracias". Alianza Editorial. Madrid, 1.996.

[34] Esta autopercepción de ser los auténticos representantes de la nación es típica no solamente entre los militares latinoamericanos sino también europeos.

[35] A través del Servicio Nacional de Asistencia Social (SENDAS) Rojas logra legitimar inicialmente su origen.

[36] Años más tarde -durante el último periodo del Frente Nacional- Rojas recurre a esas banderas populistas para animar su propia campaña a la presidencia de la república la cual resulta ser exitosa. Su partido, la Alianza Nacional Popular (ANAPO) se declara victorioso de las elecciones del 19 de abril de 1. 970 las cuales oficialmente le dan el triunfo por escaso margen al candidato conservador Misael Pastrana Borrero. Ante el supuesto fraude, un sector de la ANAPO decide incursionar en la lucha armada y funda el Movimiento 19 de Abril (M-19) que después de muchos años de golpes espectaculares decide reinsertarse a la vida civil y convertirse en un partido político.

[37] Una buena parte de esa guerrilla que no negocia se declara comunista y da origen a las autodenominadas Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC).

[38] Podría ser objeto de otro estudio analizar las posibilidades que tuvo Rojas de legitimar su régimen por la vía democrática si las elites partidistas no le bloquean su estrategia de convocar elecciones.

[39] Entre 1974 y 1982 el partido liberal gana consecutivamente las elecciones: 1974-1978: Alfonso López Michelsen y 1978-1982: Julio Cesar Turbay Ayala. Para las elecciones de 1982 el liberalismo se divide y resulta ganador el conservador Belisario Betancur quien gobierna hasta 1986. A partir de esa fecha el liberalismo reconquista el poder y lo mantiene hasta 1998. (1986-1990: Virgilio Barco Vargas; 1990-1994: Cesar Gaviria Trujillo; 1994-1998: Ernesto Samper Pizano). En las elecciones de 1998, tras sucesivos escándalos por corrupción y filtración de dinero del narcotráfico a la campaña presidencial de Samper, los liberales pierden el poder y gana el conservador Andrés Pastrana Arango.

[40] El término “feudalización” hace referencia a la manera cómo desde el poder constituido se reparten las distintas entidades del Estado entre los diferentes grupos que integran la coalición dominante. El Estado queda fraccionado en varios "feudos" burocráticos que se adjudican a Senadores y Representantes a la Cámara. Desde estas entidades los llamados “barones electorales” distribuyen cargos y contratos a sus clientes o dispensan favores para cumplir con los compromisos que adquieren con sus clientelas en las campañas electorales.

[41] Según Almond y Verba la “cultura política” la conforma un conjunto de valores que determina la acción política de una nación o grupo, es decir, el patrón de orientaciones y valoraciones de una sociedad con respecto a los objetos políticos (partidos, constitución, tribunales de justicia, etc.). "La cultura política de una nación -dicen- consiste en la particular distribución entre sus miembros de las pautas de orientación hacia los objetos políticos. (Batlle, Albert. Diez textos básicos de Ciencia Política. Editorial Ariel S.A. Barcelona, 1.992).

[42] Molina, Ignacio. "Conceptos Fundamentales de Ciencias Políticas". Alianza Editorial S.A. Madrid, 1.998.

[43] Farinetti, Marina. Clientelismo y protesta: cuando los clientes se rebelan. Instituto de Investigaciones Gino Germani, Facultad de Ciencias Sociales. Universidad de Buenos Aires. Revista No. 203. 1.999.

[44] El “caciquismo” hace alusión a la forma como son conducidos los electores (los “indios”) a los puestos de votación por sus jefes políticos (los “caciques”). Similar connotación tiene el concepto de "gamonalismo" pues el "gamonal" es el gran hacendado que da empleo y dispensa favores a los habitantes de un pueblo pequeño o mediano, colindante con su hacienda o muchas veces situados dentro de ella. Desde el siglo XIX, entre el gamonal y sus peones se establecieron relaciones sociales de producción sermiserviles donde el campesino es mantenido bajo una permanente dependencia económica y política a través de préstamos a tasas de interés usureras casi siempre impagables.

El Encuentro de dos Caribes

Por Bernardo Ramírez del Valle

Centro de Pensamiento Regional del Caribe Colombiano

1. Introducción

La idea de dos Caribes colombianos, diversos, distintos y distantes, a pesar de encontrarse físicamente integrados a un mismo litoral sin solución de continuidad y bañados por un único mar, sólo halla explicación en las centenarias pretensiones de las élites coloniales y republicanas, cartageneras y antioqueñas, de ignorar por conveniencia cualquier atisbo de territorialidad unitaria entre estos dos litorales, que tuvieron un origen común, cepas lingüísticas comunes (chocó – chibcha) y fuertes lazos de intercambios comerciales y sociales, que devienen del animado comercio maderero, agrícola y minero que por el rio Atrato fluyó desde la época colonial entre las selvas chocoanas y el puerto de Cartagena. Estamos hablando del “Caribe costeño” y del “Caribe urabaense” o antioqueño y chocoano.

En efecto, durante el siglo XIX, y hasta mediados del siglo XX, las élites cartageneras y samarias, secundadas por las élites bogotanas, inculcaron la idea epicentrista de una “costa atlántica” conformada solamente por el territorio de los siete departamentos continentales (incluso, se ignoraba al archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina como territorio insular de la región, considerado apéndice territorial de Bolívar), por lo que en nuestro imaginario colectivo esta zona del país sólo llegaba hasta el actual municipio de Los Córdobas, en el departamento de Córdoba, que limita con el municipio litoral de Arboletes, departamento de Antioquia. Ahí se acababa “la costa” y comenzaba “el interior”. Respecto de Urabá, sólo se mencionaba como “una tierra lejana”, bárbara, semisalvaje, productora de tagua y otras maderas preciosas, coco e ipecacuana.

La afirmación de esta visión fragmentada, fragmentaria y reduccionista del Caribe colombiano ha estado determinada por diversos factores geográficos y socioeconómicos, concebidos como divisorios de estos dos litorales. El más importante es la Serranía de Abibe, que nace en el Nudo de Paramillo, a 4.000 metros de altura sobre el nivel de mar, entre el alto río Sucio y la profunda garganta del río Cauca. A diferencia de las serranías de San Jerónimo y Ayapel, que nacen también en el Nudo de Paramillo y corren paralelas de sur a norte, la del Abibe corre de Este a Oeste, descendiendo progresivamente hasta bifurcarse a unos 50 kilómetros de la línea costera dando origen a dos estribaciones serranas de poca altura: la de Las Palomas y la del Águila. La primera se disuelve cerca de la población de Arboletes, marcando el límite entre los departamentos de Antioquia y Córdoba; la segunda termina en Punta Caribana donde nace el golfo, cerca de la población de Necoclí, alcanzando alturas de 155 metros sobre el nivel del mar, como Cerro Águila, que queda cerca de la población de Turbo.

Como dijimos, estas hermosas estribaciones serranas, constituyen una especie de muro natural que separa el litoral costeño del litoral urabaense, y fija el límite territorial entre los departamentos de Córdoba y Antioquia.

Otro accidente geográfico “divisorio” lo constituye el laberinto de camellones costeros y de pantanos de agua salobre que rodean las estribaciones finales de la Serranía del Abibe, al oeste del río Mulatos y al norte de Punta Urabá, entre los municipios de San Juan de Urabá y Necoclí.

Entre los factores socioeconómicos encontramos la precaria red viaria que dificulta la comunicación del litoral urabaense con el litoral central y norteño de la región Caribe. Sólo hasta finales del siglo XX se dio inicio a la pavimentación del tramo Necoclí-Arboletes de la Vía al Mar, que conecta el golfo con el resto de la región a través de la Transversal del Caribe por Montería. A la fecha aún faltan por pavimentar 39 kilómetros en el tramo Necoclí-Mulatos, y 5 kilómetros en el tramo Necoclí-Turbo.

Otra vía clave es la que podríamos denominar “Transversal del Abibe” (actualmente concebida como vía secundaria), que atraviesa el Nudo de Paramillo en dirección noreste/suroeste comunicando la población de Valencia (Córdoba) con los municipios antioqueños de San Pedro de Urabá y Turbo (El Tres), lo que permite interconectar la Vía al Mar con la Transversal del Caribe y la Troncal de Occidente[1].

El escaso poblamiento de la zona inter costera entre el golfo de Morrosquillo y el de Urabá; el celo de los antioqueños por su “salida al mar” y la prevención de los industriales y comerciantes cartageneros por el potencial desarrollo portuario de Turbo y la zona costanera urabaense, también han sido factores que han alimentado la idea de dos litorales caribeños.

Pero de todos los factores señalados, la carencia de una verdadera red troncal carretera que en pocas horas interconecte a Montería con el golfo de Urabá, ha sido un factor determinante en el distanciamiento del Caribe “costeño” con el Caribe antioqueño y chocoano. Situación similar sucedió con el litoral guajiro, que hasta los años setenta del siglo XX estuvo vialmente incomunicado con el resto de la región, “separado” de ella por las estribaciones de la Sierra Nevada de Santa Marta. Sólo comenzó a incorporarse cuando se construyó la Transversal del Caribe, a comienzos de los años setenta del siglo XX, que comunicó a Montería, Sincelejo, Cartagena, Barranquilla y Santa Marta, con Riohacha y Maicao por toda la línea costera continental[2].

A pesar de su cercanía a Panamá y de estar a 383 kilómetros de Medellín por la Vía al Mar (desde Necoclí), Urabá es una región relativamente aislada y marginada del desarrollo nacional, por la inexistencia de un adecuado sistema viario multimodal que ponga su producción en pocas horas en los más importantes centros de consumo. Para empezar, se encuentra totalmente incomunicada con Panamá por el Tapón del Darién. Las cabeceras de Acandí y Ungía en el Urabá chocoano se encuentran aisladas del resto del departamento y sólo salen a la civilización por vía acuática (mar y rio). Por su parte, a los municipios del Urabá antioqueño les cuesta trabajo comunicarse con Medellín por la Vía al Mar ante lo difícil que resulta su topografía. A pesar de su audaz diseño, la carretera al Mar siempre ha representado un peligro para el transporte de pasajeros y carga, por la accidentada geografía que recorre (dos cordilleras) y la inestabilidad de los taludes montañosos. El reciente derrumbe de Cañasgordas (en el trayecto hacia Santafé de Antioquia), donde perdieron la vida más de 30 personas, es sólo un episodio de una cadena de tragedias viales que ha afectado esta región. La misma Vía al Mar, en su conexión al norte con el resto del litoral Caribe, debe ser terminada y algunos de sus tramos rectificados para garantizar el flujo normal del comercio intra e inter regional. La posible construcción del puerto de Tribugá, en la costa pacífica chocoana y la construcción de una autopista entre Medellín y ese eventual terminal de aguas profundas, marchitarían definitivamente las esperanzas de los urabaenses de que esa infraestructura portuaria se construya en su litoral costero.

Por eso, la construcción de la Autopista de las Américas cuya licitación se encuentra adjudicada debe ser mirada de parte y parte como una gran oportunidad de integración viaria de todo el litoral Caribe, que permitirá interconectar a Colombia con Venezuela y Panamá. Si esta vía se construye sin contratiempos, hacia el año 2016 el litoral urabaense quedará a siete horas de Barranquilla, con lo que se le habrá integrado social, económica y culturalmente al resto del Caribe colombiano y a todo el país, sin que la división geopolítica por departamentos constituya un inconveniente. Para entonces, podremos hablar de un solo Caribe colombiano, ya no conformado por ocho departamentos, sino por diez.

Un solo litoral

Geográficamente, el litoral Caribe colombiano constituye un territorio costero sin solución de continuidad de 1.600 kilómetros lineales, que se extiende desde el cabo Tiburón (en la frontera con Panamá), hasta Castilletes (en la frontera con Venezuela). Es un bello litoral de playas de fina arena blanca, palmeras y aguas tibias y transparentes, que contornean el continente formando numerosas bahías, golfos, cabos, ensenadas, arrecifes, acantilados y penínsulas. En su zona costanera e insular se ubican cinco de ocho capitales de departamentos que conforman la región (Cartagena, Barranquilla, Santa Marta, Riohacha y San Andrés Islas) y un poco más alejada de ella, el resto de las capitales (Montería, Sincelejo y Valledupar), que sumadas concentran más del 60% de la población total caribeña.

No obstante, como se dijo, los encontrados intereses políticos y económicos cartageneros y antioqueños han jugado un papel determinante a la hora de definir históricamente los imaginarios geográficos de la población caribeña. Es evidente que la carencia de vías y la separación física que produce el cordón montañoso de la Serranía del Abibe de los litorales cordobés y antioqueño impidieron formar una visión integradora de la región Caribe, circunscribiéndola sólo al territorio comprendido entre Montería y Santa Marta. La construcción de la Autopista de Las Américas, que integrará completamente todo el litoral, impone la necesidad de edificar una nueva visión del Caribe colombiano más incluyente e inclusiva, sin los prejuicios del pasado basados en distinciones regionalistas entre “costeños”, “paisas” y “chocoanos”; y una visión complementadora e integradora del desarrollo regional.

El Caribe urabaense

El Caribe urabaense (o Caribe antioqueño y chocoano) comprende una extensa zona al sur del litoral caribeño, y su correspondiente tierra adentro, de aproximadamente 11.664 kilómetros cuadrados, que se extiende de norte a sur desde Punta Caribana, en el municipio litoral de Arboletes (Antioquia), hasta cabo Tiburón, en el municipio de Acandí (Chocó), que parte límites con Panamá.

El Golfo de Urabá[3] es la parte más austral del Caribe colombiano. Constituye una profunda escotadura de 77 kilómetros de longitud en sentido Norte/Sur, por unos 25 kilómetros de ancho en su parte superior o base roma (Punta Caribana-Cabo Tiburón). La zona más sur del golfo, conocida como la Culata o Bahía de Colombia, se encuentra separada del resto de este gran brazo marino de poco fondo por el delta del rio Atrato, que queda frente a Turbo, adoptando la figura de una pata de pájaro en su margen occidental (Parsons, 1967. pp. 1-22). En esa parte el golfo tiene menos de veinte kilómetros de ancho[4].

Esta extensa lengua de mar, que penetra al continente suramericano justo en el quiebre que forma con el istmo de Panamá, presentan toda suerte de accidentes geográficos, especialmente bahías (Sapzurro, Capurganá, Américo y Sardi), cabos (Tiburón y Pinololo); puntas (Aguacate y del Águila); playas (Capurganá, La Playona y Arboletes), y los deltas de los rios Atrato y León. Además, hacia el noreste, se encuentra ubicado el puerto de Turbo, desde donde se exporta la producción bananera hacia los mercados internacionales.

Visto dentro de un conjunto geográfico mucho más amplio, el territorio adyacente al golfo de Urabá conforma una amplia llanura[5] cercada y atrapada por un corralito montañoso conformado al oriente por la Cordillera Occidental; al norte por la Serranía del Abibe, que se desprende de la primera en el Nudo de Paramillo formando un ángulo de 45º, hasta llegar al mar; y por el occidente con las serranías del Baudó y del Darién.

La Serranía del Baudó es considerada como un desprendimiento de la Cordillera Occidental que nace hacia el sur cerca del rio San Juan, corriendo paralela a ésta, separada por el rio Atrato, en cuyo valle se encuentran los municipios chocoanos de Bojayá (Bellavista), Medio Atrato, Murindó, Vigía del Fuerte y Quibdó, terminando cerca al Golfo de San Miguel, en Panamá, donde recibe el nombre de Serranía del Sapo. Allí se une a la Serranía del Darién, que nace a orillas del océano Pacífico y corre en dirección noreste, alcanzando alturas de entre 550 metros (Altos de Aspavé) y 1.910 metros (cerro Tacarcuña). Más adelante se encuentran el alto Pauna y los cerros Tanela, Puno y Gandi, completando un semicírculo llega hasta el cerro Anachucona (l.340m) en territorio panameño, y de este desciende formando pequeñas colinas hasta terminar en el cabo Tiburón.

Desde el punto de vista geopolítico, el territorio del Golfo de Urabá se encuentra repartido entre los departamentos de Antioquia (desde 1905) y Chocó (a partir el año de 1947, fecha de creación de este departamento). El Urabá chocoano, ubicado al occidente del golfo, se encuentra a su vez repartido en dos municipios: Acandí (que parte límites con Panamá) y Ungía. Estos municipios se encuentran totalmente aislados de Quibdó por vía carretera y sólo tienen comunicación con el departamento a través del rio Atrato y con el resto de la subregión por vía marítima y fluvial. También existe comunicación aérea a través de un pequeño aeropuerto en Capurganá (bahía de Sapzurro). Tal es el grado de aislamiento y marginalidad socioeconómica del Urabá chocoano, que en el caso de Acadí, todos sus intercambios comerciales se dan con Cartagena, a través de pequeñas embarcaciones de madera de navegación costanera. Ungía lo hace con Turbo por vía marítima y con otras poblaciones chocoanas ubicadas sobre el rio Atrato.

En cambio, el Urabá antioqueño, conformado por los municipios de Arboletes, San Juan de Urabá, Necoclí, Turbo, Apartadó, Carepa, Chigorodó y Mutatá (en dirección noroeste/sureste) y San Pedro de Urabá (noroeste) se encuentra intercomunicado por la Vía al Mar, una red primaria transversal que los comunica hacia el oriente con el valle de Aburrá y Medellín, y hacia el norte con Montería y demás capitales de la región Caribe colombiana.

Desde el punto de vista económico, el Urabá antioqueño se divide en tres zonas. La zona sur, conformada por el municipio de Mutatá, en la que prevalecen las actividades agrícolas y de pesca. En la zona predomina un tipo un clima subandino variable y se encuentra el cañón del río Sucio.

La zona central es la más próspera en materia económica por el cultivo de banano. Su epicentro son los municipios de Turbo y Apartadó. Se caracteriza por un clima predominantemente húmedo, desarrollada sobre los abanicos formados por los principales ríos que nacen en la Serranía de Abibe y sobre la llanura aluvial del río León.

Y la zona norte, que se extiende de Turbo hasta Arboletes, que vive esencialmente del turismo y la pesca. Su clima es predominantemente seco en las estribaciones de la Serranía de Abibe y en la llanura costera y valles intramontanos de los ríos San Juan y Mulatos.

Turbo constituye el más importante puerto del golfo, ubicado en la bahía del mismo nombre, la cual se encuentra protegida por la lengua arenosa de Punta de Vacas, que provee protección para pequeñas embarcaciones arrimadas en su parte norte durante los meses secos.

Es un puerto de cabotaje que permite el arribo de medianas embarcaciones desde donde se transporta la producción bananera a sus destinos internacionales. En toda la zona, y hasta Cartagena, no existen puertos de aguas profundas.

De Turbo hacia el sur, en una extensión de 180 kilómetros comprendida entre la línea costera del Golfo de Urabá, el río León y la Serranía de Abibe, hay un plano de piedemonte aluvial de suelos bien drenados y de limos profundos, cuya anchura varía de 5 a 8 kilómetros, donde predomina el cultivo de banano. Este producto es transportado en barcazas hasta barcos de mediana capacidad que fondean en la bahía unos 2 km adentro de la desembocadura del río[6].

Maíz, arroz, cacao y coco son otros productos que se cultivan en esta subregión, no obstante las dificultades que presenta la agricultura por los altos niveles pluviométricos que registra la zona (Chocó biogeográfico), los más altos de todo el continente americano.

Antes que Santa Marta y Cartagena, Urabá

El poblamiento hispánico del Caribe colombiano, y del continente suramericano, no comenzó por Santa Marta y Cartagena, sino por el Urabá antioqueño y chocoano. En este territorio, a orillas del mar, cerca a la actual población de Necoclí (Antioquia), el conquistador español Alonso de Ojeda construyó en 1509 el primer fuerte español que hizo llamar San Sebastián de Urabá. Meses después, el 2 de noviembre de 1510, el Gobernador Martín Fernández de Enciso ordenaría construir, más hacia el suroccidente, la primera población de blancos en nuestro continente: Santa María la Antigua del Darién, la cual se constituyó en capital de la Gobernación de Nueva Andalucía, que fue la primera jurisdicción estatal española de tierra firme en Suramérica. Si bien ambas poblaciones tuvieron una vida efímera, pues fueron abandonadas por los españoles ante la feroz resistencia indígena, constituyen un hito que marcó el comienzo de la azarosa historia de la región Caribe colombiana.

El descubrimiento del territorio urabaense por Alonso de Ojeda, fue posible luego de su fracaso frente a los feroces indígenas kalamaríes, que ocupaban el territorio donde posteriormente Pedro de Heredia fundaría a Cartagena[7].

San Sebastián de Urabá

Ese mismo año, Diego de Nicuesa, acaudalado negociante residenciado en Santo Domingo, capituló la conquista de Veragua, cuya gobernación comprendía desde la desembocadura del río Atrato, límite de la gobernación de Nueva Andalucía, y la mayor parte del territorio panameño y centroamericano. Ojeda inició el reconocimiento de su territorio por el Cabo de la Vela en La Guajira y, navegando hacia el sur, llega a una bahía donde tiene asiento la comunidad indígena de Kalamarí.

Tomado el pueblo y ante la imposibilidad de doblegar la resistencia indígena, prosigue su viaje hacia el sur y llega a la bahía de Urabá, donde en marzo de 1509 construye el fuerte militar de San Sebastián de Urabá, en el oriente del golfo del mismo nombre, constituyéndose en el primer asentamiento de blancos en el actual territorio colombiano[8]. El sitio escogido por Ojeda para construir el fuerte era habitado por belicosos pueblos indígenas Emberos, Katíos y Chamíes, de la familia Zenú-chibcha. La forma agresiva y violenta como las huestes de este conquistador arremetieron contra las aldeas indígenas para arrebatarles el oro y robarles sus cosechas, originó una respuesta igualmente violenta de los nativos, que causó muchas bajas entre los peninsulares. Además, los indígenas optaron como táctica retirarse hacia el bosque y quemar sus cosechas para disminuir la provisión de alimentos y generar hambre y desesperación entre los invasores; táctica que les funcionó, pues las huestes conquistadoras, ante tal situación, se le insubordinan a Ojeda y lo obligan a abandonar el poblado embarcándolo en un navío hacia Santo Domingo, donde poco después muere.

Al frente de estos territorios urabaenses quedó el bachiller Martin Fernández de Enciso, amigo y socio de Ojeda, quien había sido designado por éste como Alcalde Mayor de su Gobernación de Nueva Andalucía. Desde Santo Domingo, donde se encontraba al momento de la muerte de Ojeda, Enciso ordena y obliga a Francisco Pizarro, uno de sus capitanes y futuro conquistador del Perú, retornar a San Sebastián de Urabá y permanecer en esa población durante cincuenta días, mientras regresaba a Kalamarí. Pizarro encuentra un pueblo desolado y asediado por los indígenas. Pasados los cincuenta días, y ante el naufragio de una de sus naves, Pizarro regresa a Kalamarí y comienza a movilizarse para regresar a La Española, cuando justamente llegó la embarcación de Fernández de Enciso. Este, en compañía de Pizarro y Vasco Núñez de Balboa, a quien descubrió escondido en su nave huyendo de Santo Domingo acosado por las deudas, decidió regresar a San Sebastián de Urabá, encontrándola totalmente abandonada. Núñez de Balboa, quien desde 1501 conocía estos territorios pues los había recorrido como miembro de la tripulación de Bastidas, recomendó a Enciso que era mejor trasladar la población a la región del Darién, sobre la ribera de una de las bocas del río Atrato, donde la tierra era más fértil y habitaban indígenas menos belicosos, lo cual hace éste en el mes de noviembre de 1510.

Santa María la Antigua del Darién

Esta población, fundada por Enciso, constituye la primera ciudad española en territorio continental colombiano. La conquista de este territorio tampoco fue nada fácil. En efecto, al llegar al Darién, Enciso encuentra una feroz resistencia del cacique Cémaco, que esperaba a los intrusos con quinientos combatientes. Dice Friede, que los españoles, asustados por la gran cantidad de combatientes indígenas, ofrecieron sus votos ante la Virgen de la Antigua, venerada en Sevilla, y le prometieron que si resultaban victoriosos en la batalla darían su nombre a la nueva población[1].

La batalla fue muy disputada para ambos bandos, pero el superior poder de fuego de los españoles hizo que éstos salieran victoriosos. Cémaco y sus combatientes abandonaron el pueblo y se internaron en la selva dejando a los españoles un gran botín de oro. Sobre esta población indígena Enciso decide fundar a Santa María la Antigua del Darién. Según Velandia, esta población fue la primera ciudad española en tierra firme ante la efímera existencia de San Sebastián de Urabá. “(…) En ella se concentró numerosa población española: médicos, licenciados, letrados, curas, frailes, artesanos, labradores”^{^[9]}. De hecho, Santa María la Antigua del Darién quedó convertida en capital de la Gobernación de Nueva Andalucía, con escudo de armas, una población de más de 2.000 españoles, hospital, dos iglesias y un convento^{^[10]}.

No obstante, al poco tiempo de fundada, comienzan una serie de desavenencias entre Enciso y Balboa. Éste había adquirido popularidad entre sus compañeros gracias a su carisma y a su conocimiento del territorio. Enciso, en cambio, caía mal entre la tropa que no le perdonaba que los hubiera enviado a San Sebastián de Urabá cuando ya el fuerte estaba prácticamente destruido. Finalmente Balboa se le insubordina a Enciso, y con el apoyo del “común”, termina expulsándolo y haciéndose elegir como primer Alcalde de la población. Por este episodio, se considera a este conquistador como el primer alcalde elegido popularmente en América^{^[11]}. La popularidad de este carismático y revolucionario conquistador “americanizado” le alcanzó también para expulsar a Nicuesa de su Gobernación de Veragua y embarcarlo para Santo Domingo, cuando éste protestó contra la nueva fundación al considerar que estaba en sus territorios. Cuando Nicuesa intentaba regresar de Santo Domingo para asumir de nuevo su gobernación, muere ahogado en la travesía.

Se considera que el éxito de Balboa estuvo en su buen el trato con la gente, especialmente con los indígenas, a quienes les daba de comer cuando no tenían. Eso le permitió hacerse amigo de varios caciques indígenas que le enseñaron la existencia de la “otra mar”, hacia el sur, llegando a descubrir el Océano Pacífico el 25 septiembre de 1513^{^[12]}. Igualmente le permitió sacar adelante su nueva población, la cual fue descrita en un informe anónimo como un pueblo “bien aderezado, mas de doscientos bohíos hechos, la gente alegre y contenta, cada fiesta juegan cañas… Tenían muy bien sembrados toda la tierra de maíz y yuca, puercos hartos para comer, todos los caciques en paz…”[13]

Urabá: una conquista frustrada

Si bien la región de Urabá se perfilaba como la “cabeza de playa” del proceso conquistador español hacia Suramérica, al constituir la sede de la primera gobernación española en este territorio, varios hechos contribuyeron a hacer fracasar el prospecto.

En efecto, el descubrimiento del “mar del sur” no le alcanzó a Balboa para ganar el título de gobernador de Nueva Andalucía, que había quedado vacante luego de la muerte de Ojeda y de Enciso. Tampoco pudo obtener la titularidad de la Gobernación de Veragua, que igualmente había quedaba acéfala con la muerte de Nicuesa. Por lo contrario, ante la importancia que había adquirido el territorio panameño como supuesto corredor entre el Océano Atlántico y el Pacífico para comercializar con el Lejano Oriente, España decide crear en 1513 una nueva Gobernación en los territorios que pertenecían a Nicuesa, que llamó Castilla de Oro capitulando con Pedro Arias Dávila (Predrarias), distinguido miembro de la nobleza española, el gobierno de estas tierras. Pedrarias llegó a América el 29 de junio de 1514 y de inmediato, enterado del peligroso liderazgo de Balboa, comenzó a intrigar para lograr de La Corona española su enjuiciamiento, por las insubordinaciones contra Enciso y Nicuesa, hasta lograr su sentencia a muerte que él mismo ordena y ve ejecutar en el mes de enero de 1519, en la población de Acla. Logrado su objetivo, decidió trasladar la población de Santa María la Antigua del Darién inicialmente a un sitio más hacia el norte, dándole el nombre de Acla. Posteriormente Pedrarias abandona esta población y funda sobre el litoral pacífico del Darién la ciudad de Panamá, el 15 de agosto de 1519. Para 1524 Santa María la Antigua del Darién había quedado totalmente abandonada, hasta desaparecer.

Con la desaparición de Santa María, el territorio comprendido entre Urabá y el Cabo de la Vela –considerado muy hostil por los españoles- quedó nuevamente convertido en “tierra de nadie”. Entre 1519 y 1524 solo se registraron en estos territorios esporádicas incursiones de empresas comerciales para la caza de esclavos indígenas^{^[14]}.

Un territorio de nadie

Aparte del hecho del descubrimiento del Mar del Sur, que desvió la atención de los españoles hacia el otro lado del istmo de Panamá, y de la feroz resistencia indígena que se oponía al establecimiento de poblaciones de blancos en el Urabá, especialmente de pueblos Kuna o Tule, otros factores que contribuyeron al prematuro abandono de este territorio fue la fundación de Santa Marta en 1525; las expediciones de Gonzalo Jiménez de Quezada por el rio Magdalena, que lo llevarían hasta el altiplano cundiboyacense; la fundación de Cartagena en 1537 y el descubrimiento de los ricos tesoros zenúes por Pedro y Alonso de Heredia en los valles fértiles de los rios Sinú y San Jorge en el bajo Cauca antioqueño. A estos factores deben añadirse las disputas entre las gobernaciones de Popayán y Cartagena por el territorio de Urabá, particularmente los enfrentamientos entre los gobernadores Jorge Robledo y Pedro de Heredia, enfrentamientos que finalmente ganaría el primero ante las cortes de Cádiz.

La anexión de los golfos del Darién y de Urabá a la gobernación del Cauca terminaría produciendo el abandono y la marginación política de estos territorios y su definitivo distanciamiento del “otro Caribe”, aunque no así en materia comercial. A partir de entonces, y hasta el año de 1905, cuando se anexa al departamento de Antioquia, el “Caribe Urabaense” constituyó un “territorio de nadie”, disputado por españoles, franceses, ingleses, escoceses, norteamericanos, y luego en el periodo republicano, por caucanos, antioqueños, bolivarenses y chocoanos, y, por supuesto, por contrabandistas, narcotraficantes, guerrilleros y paramilitares.

Un reencuentro necesario

En reencuentro social, económico y cultural de los dos Caribes colombianos es un acontecimiento inevitable y necesario ante el auge que vienen tomando las nuevas fuerzas del mercado nacional e internacional, que buscan otras fronteras de expansión productiva y comercial. La necesidad de Antioquia y el Eje Cafetero de encontrar otras salidas al mar alternativas a las tradicionales ofertas portuarias de Buenaventura, Cartagena, Barranquilla y Santa Marta; la inevitable integración viaria (ferrocarrilera y carretera), eléctrica y gasífera de Colombia y Panamá a través del Darién; la explosión demográfica que desde los años cincuenta del siglo XX viene experimentando la región de Urabá como consecuencia del auge de los cultivos de banano y palma de aceite, que presiona la expansión de la frontera agrícola hacia los ya potrerizados territorios del Darién; la cada vez mayor presencia que viene haciendo el Estado colombiano en el territorio urabaense para controlar el narcotráfico, la guerrilla y las bandas emergentes, que se traduce en mayores inversiones en infraestructura vial y de servicios, y la contratación de la Autopista de las Américas que llegará hasta la línea divisoria del territorio colombiano con Panamá, en Palo de Letras, son factores que contribuyen a forzar un reencuentro del Caribe urabaense y el Caribe costeño como una sola región geográfica, unida por lazos históricos, sociales, económicos y culturales, con intereses comunes geoestratégicos presentes y futuros y con una visión integradora frente a los retos de la internacionalización de los mercados.

Cartagena, Octubre 25 de 2010.

BIBLIOGRAFÍA

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[1] A la fecha se encuentra en pavimentación 12 kilómetros del trayecto El Tres (Turbo)-San Pedro de Urabá, de un total de 58 kilómetros, quedando por definir el tramo hasta el municipio de Valencia (Córdoba). Recientemente el Gobernador de Antioquia inauguró un puente de 64 metros de longitud, que demandó una inversión total por parte del departamento de $ 941.256.220, para beneficiar 2 mil personas de las veredas Calle Larga, Filo de San José, Filo Villa Fátima, El Tigre, Camarón, Boca Tapada y San Juancito.

[2] Antes de la construcción de esta transversal, la única vía carretera que unía la península de la Guajira con el resto de la región Caribe y el interior del país era la carretera nacional Riohacha-Cuestecitas-Valledupar-Bosconia.

[3] Este golfo y, en especial, la Bahía de Colombia, pueden ser tratados como estuarios ya que son influenciados por procesos de marea y por el flujo de agua dulce desde ríos tributarios. Por definición, un estuario es un cuerpo de agua costero semiconfinado que tiene una conexión abierta con el mar y dentro del cual, el agua de mar es diluida con agua dulce derivada del drenaje terrestre (Pritchard, 1967). Los rios Atrato y León aportan al golfo grandes cantidades de sedimentos, lo que limita la navegación por sus aguas debido al poco calado.

[5] De hecho, el golfo de Urabá se considera como la zona norte de la Llanura del Pacífico, la cual tiene un total de 83.170 km². Con excepción de Urabá, la llanura del pacífico es poco apta para la agricultura, aunque consta con una gran variedad de especies de animales y vegetales. En ella se encuentra al Chocó Biopacífico, segunda reserva natural más importante del planeta según el Fondo Mundial del Medio Ambiente, pues su concentración de biodiversidad por hectárea supera la de la Amazonía. Comprende territorios de los departamentos de Nariño, Cauca, Valle del Cauca y Chocó. (f. Wikipedia).

[6] El tramo que las barcazas deben recorrer dentro de la bahía presenta altas tasas de sedimentación debido a la alta carga de sedimentos que transporta el río León. Esto dificulta las operaciones de transporte del banano por lo que las empresas que realizan el transporte tienen que realizar dragados periódicos para mantener un canal que permita el desplazamiento de las barcazas y para mantener una zona de fondeo apropiada para los barcos.

[7] En 1508, Ojeda había capitulado con la Corona española los territorios abandonados por Rodrigo de Bastidas años antes, a los que llamó Nueva Andalucía, siendo su primer gobernador.

[8] Friede, Juan. La conquista del territorio y el poblamiento. Nueva Historia de Colombia. Editorial Planeta, Bogotá, 1989, pág. 71.

[9] Velandia, Roberto. Descubridores del continente. Enciclopedia THEMA. Editorial Printer Colombiana Ltda.. Bogotá, sf. pág. 2.

[10] Ibídem, pág. 3

[11] Ibíd.

[12] El descubrimiento del Mar del Sur permitió a los europeos confirmar la redondez de la tierra; la real dimensión del nuevo continente descubierto y abrió el camino para la conquista del Perú.

[13] Friede, Juan. op. cit, pág. 73

[14] Estas empresas fueron creadas desde el inicio mismo del proceso conquistador debido a la escasez de mano de obra indígena en las islas antillanas para trabajar en los yacimientos auríferos y argentíferos, y mas tarde, en las plantaciones cañeras y hatos ganaderos de esta región insular americana.

Los sures del Caribe colombiano

Ponencia de Bernardo Ramírez del Valle en el Foro “Los Sures del Caribe colombiano” realizado en San Alberto (Cesar) el viernes 18 de diciembre de 2009 en el marco de la celebración del 42 aniversario de creación del Departamento del Cesar.

De entrada debemos reconocer que un primer problema a resolver cuando se aborda el estudio de los sures de nuestra región Caribe, es la dificultad que encontramos para delimitar toponímicamente el tema, pues existen diversas cosmovisiones históricas y sociológicas, e incluso jurídicas, de carácter regional y local sobre lo que debemos entender por esta ubicación geográfica. Por ejemplo, los sucreños no llaman al sur de su departamento ‘sur de Sucre’ sino Mojana; los cesarenses no consideran a Tamalameque como un municipio del sur de su departamento sino de la zona centro, así se encuentre ubicado mucho más al sur de Santa Bárbara de Pinto y de El Banco que son municipios igualmente ubicados sobre la ribera oriental del rio Magdalena pero considerados por los magdalenenses como parte de su territorio sureño. ¿Y qué decir de los bolivarenses que históricamente hemos considerado a los municipios de Magangué y a los de la isla de Mompós como del “Sur de Bolívar” cuando realmente se encuentran ubicados no solamente en el ombligo del mismo sino también en la zona central de la región Caribe?

De todas maneras, desde una perspectiva estrictamente académica, creo que una forma de resolver provisionalmente este problema es respetar esas cosmovisiones y dejar a un lado la precisión geográfica.

En este sentido debemos decir que si bien el territorio de la región Caribe colombiana respecto del interior del país puede comenzar por cualquiera de los sures de nuestros departamentos, San Alberto (Cesar) constituye el punto más estratégico de nuestra geografía, no sólo por constituir el sitio de convergencia de los departamentos del Cesar, con Norte de Santander, Santander, Boyacá y Antioquia, sino por ser, en la práctica, el más importante ‘municipio-puente’ que une al interior de Colombia con su región nórdica. De allí que consideremos que tiene razón el Gobernador Cristian Moreno y todos los cesarenses al considerar a San Alberto como la gran puerta de la Región Caribe colombiana porque es por este municipio por donde entra y sale hacia los puertos caribeños el grueso de la producción exportable e importable del interior del país.

Podría alegarse en contrario que los municipios de Cantagallo y San Jacinto del Cauca, ubicados respectivamente en los extremos sur magdalenense y sur caucano del Departamento de Bolívar también constituyen portones de tránsito geoeconómico y social del Caribe, al igual que el municipio de Planeta Rica en Córdoba. Pero en realidad, la importancia de los aportes de estos municipios al comercio y al transporte de carga y de personas, no puede ser comparada con la de San Alberto (Cesar), que es el municipio donde confluye el ramal de la Troncal de Oriente, que proviene de Bucaramanga, con la Troncal del Magdalena Medio, que proviene de Bogotá, Melgar, La Dorada, (que en adelante llamaremos “Ruta del Sol”) y la Transversal del Petróleo (como debería llamarse la carretera Barrancabermeja-Bucaramanga). A propósito, en adelante la Troncal de Oriente quedará reducida sólo al trayecto Bogotá-Tunja-Bucaramanga-Cúcuta, pues el tramo Bucaramanga-San Alberto-Barrancabermeja (que hemos llamado Transversal del Petróleo) no es propiamente una vía troncal sino transversal, que debido a la construcción del puente a Yondó sobre el rio Magdalena, de muy poca utilidad actualmente, debe continuarse hacia el sur hasta Puerto Berrío para empalmarla con la Transversal de la Paz que nos comunica con Medellín. De San Alberto (Cesar) hasta la Ye de Ciénaga (Magdalena) esta vía hace parte de la llamada “Ruta del Sol” que de paso le cambia el nombre a la hasta ahora llamada “Troncal del Magdalena Medio” que nos comunica con la capital de la república.

Pues bien, resulta que la Ruta del Sol constituirá el corredor carreteable más importante del país y si bien es cierto que sus beneficiarios directos serán Bogotá y las ciudades del eje cafetero, pues recortarán en más de 8 horas el recorrido del transporte de su producción industrial hacia los puertos del Mar Caribe, no podemos desconocer que 600 kilómetros de esta vía corresponden a nuestro territorio, para fortuna y beneficio directo de nuestros hermanos cesarenses y magdalenenses. Ojalá así sea, porque nos da espina el hecho de que el martes 15 de diciembre del 2009 se haya declarado desierta la licitación para adjudicar precisamente el tercer tramo de esta vía, que por pura casualidad es el que corresponde al Caribe colombiano. Como diría la canción de Henri Fiol, ¡mala suerte es…!

Y resaltamos precisamente esta magna obra porque esta vía desde su inicial construcción en los años cincuenta del siglo XX, marcó la diferencia entre los distintos sures del Caribe colombiano, que hemos clasificado en “sur en vía de desarrollo”, “sur subdesarrollado” y “sur sin desarrollo”.

Si bien en estos tres sures el común denominador es la pobreza, es evidente que desde el punto de vista de los recursos económicos y especialmente de la infraestructura instalada, el primero es más próspero que el segundo y éste que el tercero, encontrándonos que una de las principales causas de esa desigualdad se encuentra relacionada con la infraestructura vial y de servicios.

El sur en vía de desarrollo

Es el sur cesarense, conformado por los municipios de Aguachica, San Alberto, San Martín, Río de Oro, Gamarra, Pelaya y González, cuya población tiene una fuerte influencia santandereana, no solamente en lo cultural, sino, ante todo, en lo comercial. Es un sur relativamente próspero, predominantemente ganadero y agrícola. La riqueza de sus suelos le genera grandes condiciones para la agricultura y la ganadería. Sus tierras bañadas por numerosos ríos y cañadas afluentes del Magdalena son planas, con pendientes menores a 3% irrigadas por una precipitación promedio de 2.000 a 4.000 mm de lluvia al año que le otorga ventajas competitivas para la producción agrícola y ganadera. Aguachica es el principal centro poblado de esta zona, con una gran actividad comercial constituyendo también el epicentro de buena parte de los municipios del cono sur de Bolívar. En cambio, San Alberto tiene la mayor cantidad de hectáreas dedicadas al cultivo de la palma africana y San Martín posee el segundo hato ganadero más grande del departamento y uno de los más importantes de la región Caribe.

Este sur que hemos denominado “en vía de desarrollo”, ha recibido los mayores beneficios de la Troncal de Oriente, que lo recorre longitudinalmente y lo pone en unas pocas horas en Cúcuta, Bucaramanga, Barrancabermeja y Bogotá. Comprendido entre el corredor carbonífero del centro del Cesar y el corredor petrolero santandereano y entre las tierras fértiles del valle oriental del rio Magdalena y las faldas de la Serranía de los Motilones, es el territorio más poblado de todos los sures del Caribe colombiano. Un sur las 24 horas del día comunicado con el resto del país. Además de la Troncal de Oriente, este sur se beneficia por la Transversal del Petróleo que comunica a Barrancabermeja con Bucaramanga) y la Transversal de la Palma que comunica a Puerto Wilches (Santander) con la Ruta del Sol por El Quince.

Veamos ahora qué pasa con el ”sur subdesarrollado”.

El Sur Subdesarrollado

A diferencia del primero, el sur subdesarrollado es pobre y aislado. Lo conforman los municipios del cono sur magdalenense del departamento de Bolívar (desde Cantagallo hasta Magangué y Mompós), no obstante que éstos últimos no sean percibidos como propiamente sureños pues, como dijimos, se ubican en el ombligo o centro geográfico de nuestro departamento. Asimismo, debemos ubicar en esta zona a los municipios sureños del departamento del Magdalena, desde El Banco a Santa Bárbara de Pinto, ubicados en el brazo de Mompós del rio de la patria.

Es un sur predominantemente riano, en su mayor parte distante y separado de las vías carreteras continentales, atrapado en medio de una paradojal trampa hidro-orográfica conformada por el rio Cimitarra, al sur, el rio Magdalena al oriente, y por la todavía virgen e inexplorada Serranía de San Lucas, al occidente. Un sur sin troncales ni transversales, escasamente dotado de carreteras destapadas y en mal estado. Un sur sitiado por las aguas de la gran depresión momposina, que sólo permiten el transporte fluvial de carga y pasajeros, con grandes riesgos de naufragio, unas 10 horas del día.

Un sur primitivo, agropecuario y minero, con una agricultura lícita de subsistencia e ilícita basada en el cultivo de la mata de coca. En los últimos diez años ha desarrollado cultivos de palma de aceite, especialmente en los municipios de Cantagallo, San Pablo y Regidor. Un sur de pequeña ganadería y de pesca de subsistencia, cuyo comercio gira en derredor de Aguachica y Barrancabermeja y en menor proporción de El Banco (Magdalena), Magangué y Mompós (Bolívar).

El Sur sin desarrollo

Es el sur caucano bolivarense y sucreño, el sur mojanero, conformado por los municipios de San Jacinto del Cauca, Montecristo y Achí, en Bolívar, y Guaranda, Majagual y Sucre en Sucre, al que debemos agregar el municipio de San Benito de Abab (Sucre), sobre el rio San Jorge. Un sur escasamente poblado. En el predomina lo aldeano sobre lo urbano, con el 65% de sus necesidades básicas insatisfechas, sin troncales ni transversales, sin conexión permanente con los centros urbanos más cercanos como Caucasia (Antioquia) y Magangué (Bolívar) ubicados a cuatro horas de viaje en chalupa rio arriba y rio abajo de Guaranda, su ombligo geográfico. Es el sur donde predicó el Cura Pérez y nació el ELN; la subregión de la Mojana, donde habita el hombre hicotea de Orlando Fals Borda y donde mataron al Santiago Nassar de Gabo, en la crónica de una muerte anunciada.

No es otro sur distinto a la propia Mojana, inmensa despensa de agua y tierras productivas desaprovechadas, donde la población extrae este líquido directamente del rio, sin mucho tratamiento, contaminado de mercurio que proviene de las explotaciones auríferas de los ríos Nechí y Cauca, y de excretas humanas y residuos tóxicos industriales producidos por las ciudades de Cali, Pereira y Medellín, entre otras.

En resumen, son éstos los tres sures del Caribe colombiano, muy distantes de las capitales departamentales, despreciados y marginados por éstas, de muy difícil acceso, fragmentados en su configuración geográfica, social y económica y en donde –para parangonar a Hegel–, el poco desarrollo se ha expandido muy lentamente, de oriente a occidente, como la luz del sol.

Deseos autonómicos

Políticamente, estos tres sures siempre han reclamado de Bogotá y de las capitales de sus respectivos departamentos una mayor atención en materia de inversión pública para su desarrollo, sin que hayan obtenido una respuesta adecuada. Las pocas obras de infraestructura que han logrado conseguir fueron el resultado de un largo proceso de protesta social contra el olvido del Estado nacional y departamental, que se tradujo en las masivas marchas campesinas de los años 80 y 90 del siglo anterior, que se tomaron repetidamente el centro histórico de la emblemática ciudad de Cartagena y bloquearon la Troncal del Magdalena Medio, interrumpiendo el flujo de las exportaciones de la región andina hacia los puertos del mar Caribe. De resto poco y nada.

Un sur que avergonzó por años a las élites políticas y económicas de Cartagena, Santa Marta, Valledupar y Sincelejo, que sólo se acuerdan de él en épocas de elecciones para ir a pedirle los votos.

Por eso, estos tres sures del Caribe colombiano han vivido anhelando su independencia política de los departamentos de Bolívar, Magdalena, Cesar y Sucre en una espiral histórica precedida por la creación en 1952 del departamento de Córdoba, que junto con Sucre constituía el territorio sur del departamento de Bolívar, y en 1966 por la segregación de éste último departamento. Cuarenta años antes, Bolívar había perdido la parte norte de su territorio al crearse en 1911 el departamento del Atlántico.

En 1967, un año después de creado el departamento de Sucre, el territorio del departamento del Magdalena nuevamente se cercena en dos mitades, una de las cuales, la oriental, dio nacimiento al departamento del Cesar, que hoy conmemora sus 42 años de existencia. Igual que Bolívar, el departamento del Magdalena perdió a comienzos del siglo XX el territorio de la Guajira, que se convirtió en comisaría en 1911 y luego en departamento el 1° de julio de 1965.

Pero esta seguidilla de segregaciones territoriales quedó interrumpida a partir del decenio de los años setenta del siglo XX cuando fracasaron una tras otras nuevas iniciativas para crear nuevos departamentos en el Caribe colombiano, esta vez con los territorios sureños del Magdalena, Bolívar y Cesar y el de otros departamentos como Santander y Antioquia. Propuestas como la creación del Departamento del Río impulsada en los años setenta por el entonces Senador Miguel Faciolince López; la Comisaría del Sur de Bolívar que impulsamos en los años ochenta en la administración del gobernador Guillermo Paniza Ricardo; el Departamento de Mompox propuesto por Orlando Fals Borda en su “Historia doble de la Costa”, el departamento del Magdalena Medio sugerido durante las marchas campesinas de los noventa y ahora el departamento de la Depresión Momposina, han encontrado diversos inconvenientes que van desde la resistencia política parlamentaria por la eventual pérdida de feudos electorales cautivos y de los gobernadores de los departamentos a cercenar que se resisten a perder importantes territorios ricos en recursos naturales y fiscales como es el caso de Santander respecto a Barrancabermeja; el aumento de requisitos poblacionales y económicos establecidos legalmente, hasta la inconveniencia fiscal por el aumento en el gasto público que supone el funcionamiento de nuevas entidades territoriales.

Pero cualquiera que sea la respuesta institucional que se de al abandono de nuestra frontera sur caribeña, la solución al problema de su aislamiento geoeconómico y social, especialmente de los sures subdesarrollado y sin desarrollo, pasa por la ejecución de un plan vial que les permitan su completa conectividad terrestre a la Ruta del Sol, la Transversal del Petróleo y la Troncal de Occidente.

En el caso del sur subdesarrollado, este propósito se alcanzaría cuando se logre conectar por carretera a los municipios de Simití, Santa Rosa del Sur, San Pablo y Cantagallo al puente de Yondó; cuando se termine de construir y pavimente la vía transversal Arenal del Sur - las Palmas – Morales – Puerto Bolívar, que podríamos llamar “Transversal del Morales”, que permita a esa zona salir a la Ruta del Sol por Aguachica; y cuando se construyan las transversales de la Mojana y la Depresión Momposina. En el caso del sur sin desarrollo, la solución estaría en construir la Vía Marginal del Cauca para conectar a Caucasia con San Jacinto del Cauca, Guaranda, Achí, Majagual y Magangué, la cual funcionaría como un jarillón regulador de las inundaciones.

Dígase lo que se quiera decir, contar con una conectividad terrestre arterial y vascular de manera ininterrumpida y eficiente, como la que se propone, constituye la más importante estrategia para reivindicar el desarrollo de estos dos olvidados sures del Caribe colombiano. Lo demás viene por añadidura. Complementariamente se debe convertir los sures del Caribe en ‘territorios digitales’ para resolver el problema de las grandes distancias y la incomunicación que separan las capitales norteñas de los departamentos caribeños con sus lejanos municipios sureños. Y finalmente se debe resolver el problema de las inundaciones del Magdalena y del Cauca que arrasan periódicamente las viviendas, los cultivos y los semovientes de miles de familias ribereñas a las que a manera de un recurrente y visceral suplicio de Tándalo todos los años estos ríos le arrebatan sus escasas pertenencias.

A propósito de esta tragedia, permítaseme terminar mi intervención evocando una bella estrofa de la canción “El Verano” del desaparecido compositor cesarense Alejo Durán, que nos recuerda que en temporadas de sequía como ésta que estamos padeciendo…todos los pueblos del río Magdalena están deseando/ viven deseando/ que se repita este fuerte verano/ para ver si no se aniegan. Pero esto no puede seguir así/ porque entonces no se puede sembrar/ si este verano vuelve a repetir/ quien sabe a donde iremos a parar.

San Alberto (Cesar), 18 de Diciembre de 2009

¿Qué es un Estado regional?

Una organización estatal republicana intermedia entre el centralismo y el federalismo político-territorial

Por Bernardo Ramírez del Valle

Sea lo primero decir que esta expresión no designa una nueva “forma de Estado”[1], sino un tipo específico de organización que adopta la tradicional forma republicana de Estado en la que dada la diversidad étnico-cultural de la población y la morfología topoeconómica del territorio, el sistema de gobierno permite una distribución proporcional y equitativa del poder político entre las distintas regiones que conforman el país en cuanto a la asignación de recursos y competencias estatales. Por tanto, la expresión ‘Estado regional’ hace referencia a un tipo de organización estatal republicana unitaria intermedia entre el centralismo político (en la que la asignación y distribución de los recursos y competencias estatales favorece la toma de decisiones desde el centro geopolítico del territorio), y el federalismo político (en la que el régimen de competencias les asigna a los territorios federados, con total autonomía, el poder de decisión fiscal y financiera del Estado, con excepción de aquellos asuntos que tienen que ver con las relaciones internacionales, la defensa militar y la administración de justicia). Lo anterior quiere decir, en el caso específico de Colombia, que para llegar a un ‘Estado regional’ el país no necesita una “revolución” político-social sino un desarrollo meramente legal del articulado constitucional que establece las bases de esta específica forma de Estado de república unitaria.

Histórica antinomia

Durante el siglo XIX los colombianos nos matamos por los desacuerdos de nuestras élites republicanas (santanderistas y bolivarianas y luego liberales y conservadoras) acerca de la forma de organización que debíamos tener para tomar las decisiones políticas. La élite bogotana quería imponer a toda costa una forma de organización republicana unitaria y centralista, que le permitiera controlar absolutamente el manejo de los recursos públicos del país, mientras que las élites tunjana, payanesa, momposina, cartagenera y samaria querían una organización federal que garantizara un manejo autónomo de sus respectivos territorios y de los asuntos relacionados con la hacienda pública, el comercio exterior y la organización militar. Tras casi un siglo de continuos enfrentamientos, a lo largo del cual se expidieron intermitentemente constituciones políticas centralistas y federalistas, llegó la fórmula conciliadora de Núñez de la “centralización política con descentralización administrativa”, que en la práctica quedó en letra muerta porque los factores reales de poder terminaron centripetando las decisiones fiscales y financieras del país hacia su centro geográfico, en desmedro de los territorios periféricos, que fueron languideciendo y perdiendo su importancia económica y política.

Constitución de 1991 y Estado regional

Es la pluralista Constitución de 1991 (que ahora quiere ser tachada de ilegítima por los teóricos del Estado de opinión) la que realmente introduce en Colombia el concepto de ‘Estado regional’ como fórmula intermedia entre el centralismo y el federalismo político. En efecto, el Artículo 1º Constitucional establece que “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista (…)”. Así mismo, el Artículo 286 contempla la posibilidad de que la ley pueda darles el carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias que se constituyan, un logro legislativo obtenido por los constituyentes caribeños en la Asamblea Nacional de 1991. Por su parte el Artículo 306 crea la posibilidad de que dos o más departamentos puedan constituirse en regiones administrativas de planificación (RAP), con personería jurídica, autonomía y patrimonio propio. En este caso, su objeto principal será el desarrollo económico y social del respectivo territorio. Y el Artículo 307 dispone que la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT), previo concepto de la Comisión de Ordenamiento Territorial, establecerá las condiciones para solicitar la conversión de la región en entidad territorial (RET). En este caso, la decisión tomada por el Congreso se someterá a referendo de los ciudadanos de los departamentos interesados.

De la Constitución de papel a la Constitución real

Pues bien, como dijimos, la Constitución de 1991 tiene establecida toda la normatividad superior necesaria para transformar a Colombia en un ‘Estado regional’ sin necesidad de acudir a reforma constitucional alguna. Lo único que falta es el desarrollo legal de ese articulado, que no ha sido fácil lograrlo en los casi 20 años de vigencia de esta Constitución por la reticencia de algunos sectores del país andino a admitir en nuestro ordenamiento territorial la figura de la región, que conlleva, necesariamente, por un lado, la transformación real de los circuitos de poder político entre el centro y la periferia política del país, y por el otro la reducción del poder discrecional de las autoridades centrales del Estado (Presidente y Ministros) en la asignación del gasto de inversión social. En palabras del abate Sieyés, no se trata entonces de modificar nuestra “constitución de papel”, descentralista, autonómica y permisiva de un ordenamiento político-territorial regional, sino de transformar nuestra “constitución real”, centralista, autoritaria e inequitativa a la hora de repartir los recursos del desarrollo.

De qué se trata

Se trata de lograr un consenso nacional acerca de la necesidad de consolidar en Colombia una forma de organización estatal regionalizada que garantice un desarrollo económico y social igual, parejo, equilibrado, equitativo y armónico para todas las regiones del país y la reducción de la pobreza de la población periférica a las tasas que registran los departamentos andinos, que oscilan entre el 9% (Bogotá) y el 22% (Santanderes). Si logramos este propósito, habremos reducido a la mitad la pobreza en el Caribe colombiano (de un 48% a un 22%).

¡La regionalización es la opción!

[1] El concepto de “formas de Estado” hace referencia a la manera como se organizan territorial y políticamente los Estados. A través de los tiempos han existido sólo dos formas de organización estatal: la monárquica (unitaria-centralista) y la republicana (unitaria o federalista).

El ‘Estado de opinión’

¿Fase superior del Estado de Derecho o fase terminal de la ‘democracia delegativa’?

Por Bernardo Ramírez del Valle

Gran revuelo político y académico produjo en el país la novedosa tesis del “Estado de opinión” presentada oficialmente por el Presidente Álvaro Uribe Vélez en su discurso de instalación del Congreso de la República el 20 de julio del 2009, y reafirmada posteriormente por el Procurador General de la Nación en el concepto de viabilidad jurídica y política del referendo para la reelección presidencial. Según esta idea, “Colombia goza de un Estado de opinión que es la fase superior y característica por excelencia del Estado de Derecho (…) resultado del proceso histórico de cesión de derechos de la autocracia al pueblo”. Según el Presidente Uribe, el Estado de opinión consiste en “la libertad del ciudadano y del Gobierno frente a los medios (...); es el equilibrio entre el obligatorio cumplimiento de las sentencias de los jueces y la libertad de controvertirlas y la fuente del principio de debate a las decisiones legislativas sin penalizarlas”.

Si bien esta inadvertida y peregrina tesis comenzó a ser esbozada por el mandatario colombiano y su asesor José Obdulio Gaviria desde el mes de octubre del año 2008, cuando presentó al Congreso el proyecto de ley del referendo, sólo hasta su presentación oficial, el 20 de julio de ese año, fue tomada en serio por los partidos políticos de oposición y por el mundo académico del país, ante las implicaciones que pueda tener como resultado de un eventual fracaso de ese mecanismo reformatorio de la Constitución, que daría al traste con la segunda reelección presidencial.

Estado de opinión y Estado comunitario

Los fundamentos filosóficos de esta teoría política uribista, hay que encontrarlos en la ‘teoría comunitaria de gobierno’ que se abrió paso entre finales de los años noventa del siglo XX y comienzos del siglo XXI, como resultado del papel protagónico que asumió la sociedad civil en el control del poder público del Estado (situación que hace ver más borrosa la distinción entre “lo público” y “lo privado”). Esta teoría critica abiertamente las tradicionales visiones de la participación ciudadana en la gestión estatal y propone formas alternativas realmente novedosas, con nuevas formas de participación comunitaria en áreas antes vedadas a la acción ciudadana, tales como las relacionadas con el control y la fiscalización de la gestión de “lo público”. Es una propuesta que pretende transformar la participación ciudadana meramente “electoral” en una participación ciudadana “decisional y fiscalizadora”, sobre el supuesto de que son las propias comunidades las que conocen sus problemas e intereses y si se les apoya técnicamente tienen la capacidad de proponer, resolver, ejecutar y controlar las acciones de interés común que realizan sus autoridades locales, regionales y nacionales. Se considera que esta “entrega” a las comunidades del “poder decisional y fiscalizador” del Estado, constituye hoy el fundamento de legitimidad moral sobre el que descansa la democracia moderna (Kohen, 1996. p. 15). Es también un modelo que supone que el ciudadano contribuye de manera permanente a determinar las prioridades del accionar del Estado, a definir las respuestas a las demandas sociales y a tener un grado de influencia e intervención respecto de las modalidades de satisfacción de las necesidades públicas. Igualmente se fundamenta en el concepto de “justicia comunitaria” porque entiende la “participación” como un derecho soberano del ciudadano y no como una mera concesión de la autoridad en el marco de un proceso constante de construcción/recuperación de un poder ciudadano eficaz dentro de la sociedad civil (Cox, 1995, p. 23). En el caso concreto del modelo de ‘Estado comunitario’ de Uribe, José Obdulio Gaviria lo define como un gobierno en contacto permanente con la ciudadanía. “Sus dos principales herramientas son los consejos comunales de Gobierno y un contacto directo con el pueblo a través de los mecanismos de participación, no necesariamente mediados por los partidos, aunque no los excluye” (El Tiempo, Feb. 22, 1999).

Mass medias y opinión pública

La idea de un Estado regulado por el poder que genera la opinión pública en las sociedades de hoy, especialmente en los sistemas de gobiernos presidencialistas como el nuestro, con un poder público subordinado a un nuevo tipo de soberanía popular, es la que se encuentra en la base de la propuesta uribista del ‘Estado de opinión’. Pero es un poder difuso, que antes que residir en la población que opina, se anida en los distintos medios de comunicación que la permean e influyen, los que desde el siglo XIX han venido revolucionando al mundo contemporáneo. La primera ‘revolución mediática’ se produjo con la invención del lenguaje, en los inicios mismos de la civilización humana. Luego sucedieron otras: la invención de la escritura y de la imprenta. Empero, la verdadera revolución mediática fue la que se desarrolló en el siglo XX, con la invención de la radiodifusión radial y televisiva, y luego de la Internet. En este contexto, se considera que fue la telegrafía el primer medio de comunicación verdaderamente moderno, seguida por la telefonía, la radio, la televisión, la transmisión por cable y satélite, y, finalmente (hasta ahora), la Internet. En los últimos cien años, estos medios de comunicación masiva han generado una “sociedad de saberes compartidos” o “sociedad del conocimiento” cada vez más globalizada e interactuante. En lo político, los mass-media han generado la creación de toda clase de tecnologías informáticas, que han permitido la expansión masiva del lenguaje político y de las ideas políticas, facilitando la construcción de consensos sociales y la reproducción del discurso político. Raboy y Solervincens consideran que cada nueva generación de medios de comunicación ha traído consigo su carga de utopías y de creación de espacios públicos de interacción participativa entre ciudadanos informados que hacen uso de su derecho a la palabra:

“Todo medio de comunicación nuevo constituye al mismo tiempo el punto de disputas entre lógicas societales en competencia del Estado, del mercado y de la sociedad civil (…) Las reflexiones sobre los medios de comunicación se centran tradicionalmente en la capacidad de las instituciones mediáticas y de las tecnologías de comunicación de desempeñar un papel en la democratización de las sociedades, en la creación de una esfera pública a través de la cual las personas pudieran participar en asuntos cívicos, en el realce de la identidad nacional y cultural, en la promoción de la expresión y el diálogo creativos” (Raboy y Solervincens, 2007).

Es evidente que la revolución mediática del siglo XX introdujo sustanciales transformaciones en las tradicionales formas de relacionamiento político entre gobernantes y gobernados. Saperas considera que los medias (en tanto comunicación pública), determinan las formas de orientación de la atención pública, la agenda de temas predominantes que reclaman dicha atención y su discusión pública posterior, la jerarquización de la relevancia de dichos temas y la capacidad de discriminación temática que manifiestan los individuos (Saperas, 1987, p. 87). En este sentido, los medios de comunicación masivos y, en particular, la televisión en cuanto medio de comunicación hegemónico, serían los responsables, en las democracias actuales –como lo afirma Sartori–, de la formación de la “opinión pública”, pues influyen en la atención que el público otorga a ciertos temas que son considerados de “interés colectivo” (Sartori, 1992, p. 125). La opinión pública determina a la vez, en gran extensión y a través de sus demandas, la agenda de actividades de los dirigentes políticos y de los gobernantes en todos los niveles. Por eso Sartori considera que estamos en una sociedad “teledirigida” pues “los políticos cada vez tienen menos relación con acontecimientos genuinos y cada vez se relacionan más con acontecimientos mediáticos, es decir, acontecimientos seleccionados por la video-visibilidad, que después son agrandados o distorsionados por la cámara (por lo que) la denominada “voz del pueblo” es en gran medida la “voz de los media” sobre el pueblo” (Ibíd., p. 126).

Con el advenimiento de la globalización, es cada vez mayor la influencia de los medios de comunicación masivos en el direccionamiento de las políticas de los Estados, que tienden también a universalizarse a través de “modelos” de gestión que manejan un lenguaje común, que muchas veces son “copiados” o “imitados” del ámbito internacional.

Alcances de la tesis uribista

En principio, la tesis uribista del “Estado de opinión”, en su concepción dahliana de “democracia perfecta” o poliárquica, no representaría peligro alguno para nuestro sistema político liberal decimonónico (común a los países del hemisferio occidental), basado en la división tripartita del poder público (frenos y contrapesos) y en el principio de legalidad (Estado de Derecho), sino fuera porque tanto regímenes políticos de derecha (el de Uribe), como de izquierda (Chávez, Correa, Ortega y Morales) han pretendido fincar en ella su permanencia indefinida en el poder, lo que significaría dar continuidad a un tipo de democracia representativa que el politólogo argentino Guillermo O’Donnell llamó “delegativa”, caracterizada por una débil institucionalidad donde el poder ejecutivo se encuentra muy centralizado y subordina a los demás poderes (O’Donnell, 2007). Se trata de regímenes formalmente democráticos, con elecciones periódicas más o menos imparciales y generalmente frecuentes, pero que en determinados momentos de su evolución adquieren un fuerte sesgo autoritario como consecuencia de alguna crisis económica, social o política que los afectan, que impulsan a los electores a “delegar” ciegamente en la autoridad elegida el ejercicio arbitrario, personalizado y discrecional del poder ejecutivo, anulando, en la práctica, el sistema de pesos y contrapesos contenido en la división y separación de los poderes públicos y marginando a los ciudadanos de los procesos políticos decisionales. En realidad, antes que de “Estado de opinión” debe hablarse de “democracia de opinión” como fase superior de la ‘democracia delegativa’ de nuevo cuño, que favorece un presidencialismo caudillista, mesiánico y autoritario (de izquierda y de derecha) que reverdece en América Latina.

Una tesis peligrosa

Si bien la formulación de la tesis del “Estado de opinión” o, en nuestro concepto, de la “democracia de opinión” se produjo en un escenario político nacional donde aparentemente se encontraban enfrentadas la opinión pública (aparentemente favorable a la reelección de Uribe) con importantes sectores de la sociedad civil (partidos políticos, iglesia católica, industriales, etc.) que se opusieron a ella, su imposición autoritaria hubiese conducido a una verdadera “hecatombe” del sistema político nacional, organizado en derredor de una forma de Estado republicana, forma de gobierno democrática participativa, sistema de gobierno presidencialista y un régimen político de Estado de derecho. Se hubiera corrido el peligro de que en adelante la Constitución política y las leyes se modifiquen a través de encuestas de opinión y el Congreso de la República sea reemplazado por el Centro Nacional de Consultoría u otras entidades encuestadoras privadas; que los fallos de los jueces y magistrados sean sometidos a la consideración de la opinión pública como tribunal popular de última instancia; que los partidos políticos sean reemplazados por noticieros y programas de opinión radiales y televisivos dado que –como bien lo señala el politólogo mexicano Pablo Espinosa Vera– en el mundo de hoy los medios masivos de comunicación permean y controlan todos los intersticios de la vida social “imponiendo sistemas de significación, códigos autoritarios y coercitivos y reglas del juego unilaterales siempre a favor de ‘emisores invisibles’ de dicho poder y siempre a favor del Príncipe” (Espinosa, 2005). Un tipo de Estado como este, supone la transformación de la ‘soberanía popular’ en ‘soberanía massmediática’ y de la ‘democracia participativa’ en ‘democracia automática’.

BIBLIOGRAFÍA

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Cox, Sebastián. Construcción de lo Público y Ampliación de Democracia: Nuevas dimensiones para la Ciudadanía. Sociedad Civil, Ciudadanías y Construcción de lo Público. Santiago de Chile: Serie Separatas Ciudadanías (FORJA - CEDAL - FLACSO – PIIE), 1995. p. 23.

Raboy, Marc y Solervincens, Marcelo. Los Medios de Comunicación. (en línea): http://www.vecam.org/article683.html (citado el 23 de mayo de 2007).

Saperas, Enric. Los efectos cognoscitivos de la comunicación de masas. Madrid: Ariel, 1987, p. 87.

Sartori, Giovanni. Elementos de teoría política. Madrid: Editorial, 1992, p. 125

O’Donnell, Guillermo. ¿Delegative democracy? Notre Dame: The Helen Kellogg Institute for International Studies University of Notre Dame, 1992. En: www.pagina12.com.ar/duarui/dialogos/21-63632-2006-02-27.html (citado en 6 de octubre de 2007)

Espinosa Vera, Pablo. Los constructores de ‘significados últimos’. México: Instituto de Semiótica Política y Comunicación Pública (en línea), s.n., (2005). http://www.semioticapolitica.com (consultado el 12 de marzo de 2007).

¿Por qué la Región como nivel territorial?

- Un espacio geográfico sujeto a territorializaciones

- La región como estrategia territorial para el desarrollo

- Región y competitividad territorial

- Hacia un Estado unitario regionalizado

Por Bernardo Ramírez del Valle[1]

Coordinador Bolívar

Comité Regional Promotor Región Caribe ya

Diversas reacciones adversas ha producido en la región andina colombiana la aspiración que tiene la región Caribe colombiana de convertirse en entidad territorial (RET) en los términos y condiciones establecidos por los artículos 286, 306 y 307 Constitucionales. En este sentido, el tratadista andino Jaime Castro Castro, ex Alcalde de Bogotá, considera que la creación de este nuevo nivel territorial supone la eliminación de los departamentos, pues estas dos entidades, “en la Colombia de aquí y de ahora, no pueden organizarse simultánea y paralelamente. No hay espacio político ni económico-fiscal para una y otra”[2]. Este ex Ministro de Gobierno, señalado como uno de los responsables de la sangrienta retoma del Palacio de Justicia el 6 de noviembre de 1985, es el más conspicuo opositor a la creación de este nivel territorial, pues considera que “dividir funciones y competencias entre las regiones y los departamentos es teóricamente viable, pero postizo y artificial en la práctica. Además, el país no tiene recursos, ni los contribuyentes capacidad tributaria, para sostener dos niveles territoriales de gobierno que exigen, cada uno, su propia estructura administrativa y su correspondiente aparato burocrático, cuando uno sólo sería suficiente para cumplir las atribuciones que separadamente se les asignen”[3].

No obstante, la prevención que produce entre las élites centralistas la posibilidad de que la región se convierta en otro nivel del ordenamiento territorial del país no deja de ser paradójica si consideramos que el desarrollo institucional del Estado colombiano en los últimos sesenta años se ha hecho a partir de la regionalización de los servicios públicos y del presupuesto público. La creación de las llamadas ‘entidades descentralizadas’ del nivel nacional (establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado, sociedades de economía mixta, corporaciones ambientales), los distritos judiciales, militares, educativos, etc., y la segmentación del presupuesto por regiones geográficas del país, son algunos ejemplos de cómo el concepto de “región” ha estado presente no solamente en la vida social, económica y cultural del país, sino también en su vida política.

Un nivel histórico

El concepto de región ha estado presente en la vida política de los seres humanos. Si bien en la Modernidad, este lexema comenzó a ser utilizado por el geógrafo francés Paul Vidal de la Blache (siglo XIX), su origen etimológico proviene del latín regi, que significa ‘espacio colocado bajo el mismo poder’[4]. En este sentido, los romanos dividieron su Imperio en regiones (Britania, Hispania, Galia, Romania, Macedonia, Judea, etc.), dotándolas de gobierno y administración independientes unas de otras, aunque sujetas al poder centralizador del Emperador.

De hecho, el surgimiento del Estado Nacional entre la baja Edad Media y comienzos de la Edad Moderna (siglo XV y XVI), que se consolida luego de la Guerra de los Treinta Años (1618-1648) y la firma del famoso Tratado de Westfalia (1648), que le puso fin, tiene su origen en la anexión voluntaria y/o violenta de varias regiones del continente europeo. Por ejemplo, la nación española y el Estado Español se forjó a partir de la fusión de los reinos de Castilla y Aragón y la posterior anexión de los reinos de Navarra, Granada, Murcia, León, Mallorca, País Vasco, etc., a partir del siglo XV. De esta manera, la formación de los Estados nacionales se hizo a expensa de los Estados regionales.

La consolidación del Estado-nación a partir del Tratado de Westfalia, trajo como consecuencia la decadencia política de las regiones, pues siempre ha existido el interés de las élites nobles y burguesas (en las formas de Estado monárquica y republicana) de mantener la unidad del territorio “nacional” a expensas de la destrucción de las identidades regionales, que son vistas como amenazas separatistas. Así, el surgimiento del Estado Federal a partir del siglo XVIII, inaugurado por la Unión de Estados Americanos (UEA) y de la forma de Estado Regional (España, Francia, Italia, Alemania, etc.), en el siglo XX, demuestran que estas identidades regionales, lejos de desaparecer, se encuentran políticamente vigentes, en los primeros casos de manera manifiesta, a través de pactos constitucionales que han logrado sobrevivir a los cambios societales del mundo contemporáneo, y en el segundo caso, que sería el nuestro, de manera latente, en procura de reconocimiento político y autonomía territorial.

En este aspecto podemos concluir con Báez, que si bien la región no es generalmente un Estado, está dotada de cierta autosuficiencia, “(…) no en el sentido de una autarquía económica, sino en la medida en que la mayor parte de las funciones y servicios más importantes están representados en ella, de manera que la región es capaz de satisfacer la mayor parte de las necesidades de sus habitantes, al poseer su metrópoli un poder de impulsión y decisión, y al no ser necesario recurrir al escalafón superior más que en asuntos excepcionales o muy especializados”[5].

¿Por qué la región como nivel territorial?

Al igual que el municipio y el departamento, la región como entidad territorial encuentra su justificación en razones geográficas, biológicas, demográficas, económicas, socioculturales y políticas[6]. Las dos primeras tienen que ver con espacios y recursos territoriales que sirven de hábitat y sustento a la población; nichos vitales que permiten a los seres humanos desarrollar su ciclo biológico de nacer, crecer, reproducirse y morir, y acumular toda suerte de sentimientos de apego y fidelidad al territorio (identidades territoriales o territorialidad).

Ese territorio no se encuentra circunscrito únicamente al lugar de nacimiento, sino a un entorno más amplio que comprende los municipios más próximos y los que quedan allende del límite local y departamental. Los otros factores tienen que ver con la compleja trama de relaciones sociales y económicas de producción y relaciones políticas de dominación que se tejen en ese territorio, las cuales trascienden el ámbito local y departamental[7].

Pero tanto o más que el municipio, el departamento y la nación, la región tiene existencia geográfica, biótica, económica y sociocultural propia, fácilmente reconocible y que le diferencia de otras. Sus atributos geográficos son relativamente uniformes, caracterizados por igual o similar topografía, hidrografía, biota y clima, que determinan a su vez el patrón histórico de su poblamiento humano, su prototipo cultural y el carácter y nivel de desarrollo de sus fuerzas productivas, sus relaciones sociales de producción y sus relaciones políticas de dominación. En este sentido, la región agrupa todos los rasgos de relieve, clima, suelo, vegetación, agricultura, minería, industria, comunicaciones y hábitat; unidos y ensamblados en un paisaje visible, formando un todo orgánico, siendo sus partes interdependientes[8].

Por las anteriores razones, las regiones constituyen el continente de los departamentos y municipios contenidos en ellas, es decir, el espacio geográfico y el medio ambiente natural de las entidades territoriales que el Estado organiza en su interior para facilitar la administración de la población que las habita. De allí que los departamentos y municipios lleven implícitos el código genético-ambiental y sociocultural de sus respectivas regiones, pues son ellas las que les impregnan a éstos esos atributos que les identifican. Por ejemplo, la geografía de la región Caribe colombiana determina, que la mayor parte de los municipios y departamentos caribeños sean predominantemente planos y sinuosos, costeros, rianos, luminosos, calurosos; de flora y fauna tropical; que sus relaciones sociales de producción hayan estado determinadas por la pesca, la agricultura, la ganadería extensiva y las artesanías, que a su vez determinaron el carácter gamonalesco y clientelista que suele caracterizar sus relaciones políticas de dominación; que la población caribeña, predominantemente mestiza, sea alegre, fogosa, espontanea, imaginativa, abierta como su geografía, distinta a las que habitan otras regiones del país. De allí que se afirme que Colombia es un país de regiones porque es un país de países y una nación de naciones. Aunque parezca tautológico, esta perífrasi contiene la más exacta descripción de los elementos básicos de la configuración territorial del Estado colombiano, de ninguna manera homogéneos ni uniformes, así se haya pretendido construir a lo largo de doscientos años de vida republicana un discurso de “nación única”.

Un espacio geográfico sujeto a territorializaciones

El crecimiento natural de la población, las migraciones poblacionales por motivos económicos, sociales o políticos; la construcción de infraestructura vial y de transporte y la exploración y explotación de los recursos naturales, son factores que inciden en la ocupación del suelo y la territorialización de las regiones, bien dando origen a nuevos municipios y departamentos, ora generando esquemas de integración territorial supra municipales y departamentales (asociaciones de municipios y departamentos, corporaciones de desarrollo, sistemas integrados de planificación, etc.). En este sentido, Báez considera que la región es un hecho concreto en el que es posible identificar, comprender y explicar todos los elementos naturales y humanos en las relaciones que se dan entre ellos. “La región es en primer lugar lo que llaman la región natural. Con el proceso de urbanización, correlacionado con los avances prodigiosos de la vialidad, las telecomunicaciones, la industria y los servicios, la región natural cedió a la concepción de una región como un territorio que se ordena armónicamente en las formas de sus actividades alrededor de una metrópoli que se ha convertido en capital”[9].

En Colombia, a partir de la segunda mitad del siglo XX, la construcción de las troncales de oriente y occidente y de otras carreteras complementarias; la acelerada industrialización del país, especialmente en la Región Andina, la exploración y explotación de algunos recursos naturales (petróleo, gas natural, níquel, oro, carbón), especialmente en las regiones Caribe y Orinoquia, la interconexión eléctrica nacional y el mejoramiento en cobertura y calidad de algunos servicios sociales básicos (salud, educación, agua potable, etc.), son los principales factores que han incidido en el crecimiento poblacional del país[10] y en la formación de nuevos centros urbanos incluso en zonas tradicionalmente despobladas que han sido objeto de colonización (sures de Bolívar, Cesar, Magdalena, Sucre, Córdoba, Urabá antioqueño y chocoano, pie de monte llanero, etc.). La violencia política de los años cincuenta, el narcotráfico, la guerrilla y el paramilitarismo también han sido factores que han contribuido a generar esa dinámica urbanizadora al producir desplazamientos forzados de la población y economías de enclave de pequeño y mediano tamaño (explotaciones mineras, siembra y procesamiento de cultivos ilícitos, etc.).

Este inusitado crecimiento poblacional, que se refleja en la desmesurada ampliación de las mallas urbanas de las capitales departamentales del país, la multiplicación exponencial de territorios municipales en los últimos treinta años, el pujante crecimiento de pequeños poblados antes rurales que han adquirido la categoría de corregimientos y aspiran convertirse en cabeceras municipales, ha desbordado las posibilidades de los departamentos de promover un desarrollo autárquico, es decir, dentro de sus propios límites territoriales, pues cada vez son mayores las relaciones de intercambio comercial, social y cultural entre municipios de distintas jurisdicciones. Por ejemplo, en el Caribe colombiano, es evidente que las actividades económicas, sociales y culturales de los municipios del cono sur de los departamentos del Cesar y Bolívar giran en derredor de las ciudades de Aguachica (Cesar), Barrancabermeja y Bucaramanga (Santander), y no de Valledupar y Cartagena, sus respectivas capitales departamentales. Por su parte, los municipios de la llamada Zona de Desarrollo Económico y Social (Zodes) de Loba, en el departamento de Bolívar, no giran en derredor de Magangué y Mompós (Bolívar) sino de El Banco (Magdalena) y los municipios de Santa Bárbara de Pinto, Santa Ana, Pijiño, San Zenón y San Sebastián, ubicados en el sur del departamento del Magdalena, no giran en derredor de El Banco (Magdalena) sino de Mompós (Bolívar). Igual sucede con los municipios del sur de la Guajira que giran en torno de Valledupar (Cesar) y los municipios de la Mojana sucreña que son atraídos por Magangué (Bolívar).

Este epicentrismo económico, social y cultural, que trasciende los límites departamentales, requiere de un nivel de administración y planificación mucho más amplio y especializado que el del Departamento, debido a que las “fronteras” departamentales cada vez se vuelven más borrosas y artificiales ante la masificación y complejidad de las relaciones societales originadas por los intercambios económicos, sociales y culturales de los municipios “fronterizos”. Tal complejidad sistémica desborda las competencias de los gobiernos departamentales de atender problemas comunes a dos o más municipios de distintas jurisdicciones, por lo que se requiere un nivel territorial superior que los atienda y regule, diferente al nacional, que se encuentra muy lejano y ausente y que no está diseñado para estas funciones. De esta manera, el departamento y la región constituyen niveles meso de la organización territorial del país a diferentes escalas, con funciones complementarias.

La región como estrategia territorial para el desarrollo

En los países desarrollados, la región es considerada como una importante fuente de ventajas competitivas dentro del contexto de la economía política de la globalidad. Por ejemplo, en los países europeos, la institucionalización de la región como entidad territorial ha contribuido a mejorar los índices de desarrollo económico y social de muchas poblaciones afectadas por la miseria y la pobreza. Esto se explica por el impacto psicosocial y cultural que produce en la población la exaltación política de su territorio como nivel decisional del Estado. Y es que, como bien lo señala Montañéz, el territorio cumple, además, una importante función en la integración e identidad social y cultural de la población que lo ocupa, pues a partir de su apropiación y defensa, se desarrollan valores y cosmovisiones políticas, económicas, sociales y culturales comunes que vienen a constituir la base de una “nación” y el factor que diferencia una “nacionalidad” de otra[11].

Es evidente que la región como entidad territorial (con su componente autonomista) contribuye a reforzar en la población sus identidades culturales, a elevar la autoestima individual y colectiva; fomentar la innovación tecnológica, expandir la autogestión comunitaria y generar nuevos imaginarios colectivos. Normalmente, en países con regímenes centralistas, como el nuestro, que no incentivan procesos de auto realización de sus poblaciones regionales y locales, pues todo se provee desde arriba, estos elementos fundamentales que determinan el actuar de las personas, se hallan represados, inhibidos u ocultos en el subconsciente social. En este tipo de países todo se piensa desde “lo nacional”, se actúa desde “lo nacional” y se achacan los fracasos a “lo local” y “lo regional”.

Región y competitividad territorial

La diversificación y crecimiento de la economía en los últimos cincuenta años y los retos que plantea la globalización de los mercados requiere que la implementación del hegemónico modelo de desarrollo “hacia afuera” haga énfasis en “lo regional” y “lo local” (‘glocalización’) antes que en “lo nacional”. Es evidente, que en el territorio de los municipios se localizan las empresas (unipersonales y colectivas) que conforman el sistema productivo nacional y en ellos se desarrollan la totalidad de las actividades económicas del país. Pero es en el territorio de los departamentos y de las regiones donde se obtiene la mayor parte de las materias primas y se comercializan los bienes y servicios producidos en los territorios locales. Por lo tanto, debe corresponder a los municipios el mejoramiento de los ‘factores micro’ que inciden en la productividad y competitividad de sus actividades empresariales (infraestructura local, talento humano, gerencia o emprendimiento, buen gobierno, servicios financieros, etc.) y a los departamentos y regiones el mejoramiento de los ‘factores meso’ (infraestructura de impacto departamental y regional, protección y conservación de recursos naturales, promoción económica, desarrollo humano integral, etc.). La Nación quedaría solamente con la atención de los ‘factores macro’ (estabilidad macroeconómica, comercio exterior, defensa nacional, orden público interno, etc.) y la construcción de infraestructura de impacto nacional.

Hacia un Estado unitario regional

La región como entidad territorial viene jugando un importante papel en el contexto de la globalización política. En este sentido, Boisier considera que el Estado moderno debe desplegarse en dos planos: el del Estado nacional y el de un conjunto de cuasi-Estados regionales[12]. En cuanto al primero, su organización territorial debe tener las siguientes características: a) ser descentralizado y estar organizado como una red; b) comprender la interrelación entre los objetivos nacionales y el poder del territorio; c) permitir y estimular la maleabilidad en las estructuras de gobierno y de administración ; d) establecer un marco regulatorio mínimo para facilitar la flexibilidad; e) estimular en los cuasi-Estados regionales el despliegue de dos nuevas funciones: conducción política y animación social, y f) reconocerse como un estado “territorial”, capaz de hacer conducción política y territorial[13]. En esa misma dirección, Castells considera que las formas emergentes de gobierno de los mercados internacionales y otros procesos económicos incluyen a los principales gobiernos nacionales, pero en un nuevo papel: los estados funcionan menos como entidades “soberanas” y más como componentes de un “sistema de gobierno” internacional. En consecuencia, “las funciones centrales del Estado-nación serán proporcionar legitimidad y asegurar la responsabilidad de los mecanismos de gobierno supranacionales y subnacionales”[14], en este último caso, de los gobiernos regionales.

De las anteriores características se deduce que el tradicional Estado nacional omnipresente, omnipotente, único y centralizado hizo crisis y debe reducirse a su mínima expresión. En contrario, se impone un Estado nacional descentralizado, que comprenda la interrelación entre los objetivos nacionales y el poder territorial, que debe estar parcelado en “cuasi estados regionales” que juegan los papeles predominantes en los terrenos económico y político. Estos postulados implican necesariamente el debilitamiento de la unidad nacional y el fortalecimiento de la autonomía regional.

Esta nueva visión de “Estado unitario regionalizado” contrasta con la percepción centralista que suele predominar entre las élites dominantes del país, que ven en ella un convidado más en el reparto de la torta presupuestal, que disminuye el tamaño de los recursos nacionales, señalándola como factor de desintegración y desestabilización del régimen político republicano. No obstante existir estas prevenciones, en el fondo se palpa un desconocimiento de la utilidad institucional de la región como entidad dinamizadora de los factores mesoeconómicos de productividad y competitividad y articuladora de los niveles departamental y nacional.

Competencias regionales

Como quedó dicho, la región se concibe como un nivel territorial de conducción política y animación social y económica, pero ante todo, como un instrumento de planificación y ejecución de la inversión pública nacional capaz de dinamizar los factores intermedios o mesoeconómicos que inciden en la productividad y la competitividad del país. En este sentido, es un nivel articulador entre las economías departamentales y la nacional.

En esta perspectiva, la definición y asignación de competencias funcionales a la región, antes que debilitar el nivel departamental, lo articula y fortalece, en desmedro del poder competencial nacional, que queda reducido a funciones relacionadas con el ejercicio y la defensa de la soberanía nacional, las relaciones internacionales, la defensa, la seguridad, la justicia, y la dirección de la economía, además del desarrollo de la alta infraestructura, vías, telecomunicaciones, energía y puertos, que podrá ser delegado o concesionado en terceros o ser también descentralizado en favor de las entidades territoriales.

En tal sentido, el proyecto de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) concertado entre el Ministerio del Interior del Gobierno Uribe, la Federación de Departamentos de Colombia (FEDEPARTAMENTOS) y el Comité Promotor de la Región Caribe, el cual fue cercenado en este aspecto por el Gobierno Santos, consagra las siguientes competencias de las Regiones como Entidades Territoriales (RET):

1) Competencias Generales:

a) La ejecución de las políticas públicas nacionales que le sean asignadas y las regionales mediante el establecimiento de enfoques integrales de desarrollo y gestión; b) El fomento de la economía regional procurando el mejoramiento de los factores internos de productividad y competitividad; c) La gestión, suscripción y ejecución de convenios nacionales e internacionales de comercio interno y externo, en este último caso supervisados por la autoridad competente del nivel nacional; d) El fomento de alianzas productivas y sociales que mejoren la calidad de vida de los habitantes de la región; e) La planificación del desarrollo integral del territorio; f) La administración de las zonas costeras; g) La adopción de los tributos fiscales y parafiscales necesarios para su sostenimiento de conformidad con la constitución y la ley; h) El manejo autónomo de su presupuesto; la participación equitativa en las rentas nacionales especialmente aquellas que se deriven de la explotación de sus recursos naturales y la explotación mediante el sistema de concesión de servicios público de cualquier naturaleza; i) La prestación de servicios públicos o de cualquier índole que no corresponda a otras entidades territoriales; j) El fomento de la construcción de vivienda y de obras de impacto regional, y k) las que le sean asignadas por el legislador ordinario o por delegación de autoridad competente del orden nacional.

2) Competencias en materia de ordenamiento territorial:

Formular políticas y estrategias regionales en el marco de las políticas nacionales para el desarrollo y el ordenamiento de su respectivo territorio, orientadas a la productividad y competitividad integral, equidad y redistribución, la solución pacífica de conflictos y la construcción de gobernabilidad democrática. En este sentido le corresponde: a) Determinar sus ejes articuladores, terrestres marítimos y fluviales; b) Modificar y establecer los límites de sus respectivos departamentos previa solicitud de las autoridades departamentales correspondientes; c) Proponer al Congreso Nacional la creación de nuevos departamentos, para lo cual elaborará los estudios pertinentes y realizará las consultas populares y demás requisitos exigidos por la Constitución; d) Crear provincias interdepartamentales previa solicitud de los municipios y/o territorios indígenas interesados y aprobación de las respectivas asambleas departamentales; e) Fomentar la conformación de esquemas asociativos territoriales; f) Fomentar y respetar la diversidad y coexistencia pacífica de las diversas identidades territoriales y el desarrollo del conocimiento; g) Promover el desarrollo sostenible de los asentamientos humanos, la reducción de los impactos negativos sobre el territorio y sus recursos, la prevención y reorientación de los procesos de ocupación de los suelos urbanos y rurales en zonas de alto riesgo; h) La relocalización de los asentamientos humanos que se encuentran en peligro por inminencia de desastres; i) La recuperación y fortalecimiento de la sostenibilidad de la producción agropecuaria en el interior de su frontera agrícola en zonas de economía campesina y empresarial; j) La recuperación y fortalecimiento de la diversidad y capacidad productiva sostenible de las economías campesinas;

k) El mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural; l) La promoción del autoabastecimiento de estos sistemas regionales; ll) La ejecución de políticas, planes y programas para la utilización sostenible de la oferta natural, la conservación del patrimonio ambiental y el fomento de las alternativas productivas sostenibles; m) La prevención de colonizaciones hacia áreas de alto valor ecosistémico y cultural; n) El fortalecimiento de las ciudades como dinamizadoras del desarrollo regional, con visión incluyente hacia los intereses de diferentes grupos sociales y etnias que la habitan; ñ) La constitución y fortalecimiento de las redes de ciudades con visión de complementariedad más que de competitividad entre ellas, entre otras funciones.

Un proceso gradual

La institucionalización de la región como entidad territorial del Estado colombiano va a ser un proceso relativamente largo y lleno de vicisitudes, y por lo tanto, gradual. Si bien los 2,5 millones de votos que se obtuvieron en favor de este proceso en la consulta del 14 de marzo de 2010 cambió radicalmente la agenda de gobierno de los candidatos a la Presidencia de la República y los obligó a comprometerse con la presentación de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) al Congreso de la República, luego de 19 años de intentos fallidos, es claro que para el centralismo interiorano, cuyas élites históricamente han sido favorecidas por este régimen, la regionalización política del país representa una disminución de su poder a la hora de repartir los recursos fiscales del Estado. Si bien, desde los años noventa del siglo XX, el Presupuesto General de la Nación, en el papel, se ha venido regionalizando, el manejo contractual y el control de los recursos (control político) en su mayor parte ha quedado en manos del nivel central del Gobierno, por lo que entregarle esas competencias a las élites regionales, es vista por el centra del país como una merma de sus intereses territoriales y patrimonialistas.

Ya sabemos que la LOOT no logró llenar las expectativas del Caribe y se le acusa al Gobierno de haber traicionado el mandato del VOTO CARIBE. No obstante, esto apenas comienza; los intereses van y vienen y el lentejismo de las bancadas parlamentarias regionales se encuentra en el orden del día. Seguramente la RET le toca esperar unos años más mientras la RAP (Región Administrativa y de Planificación) arroja los resultados esperados y se disipa la excusa separatista con la que desde el propio Gobierno se pretende deslegitimar la lucha del Caribe colombiano por convertirse en una entidad territorial.

Cartagena, 5 de septiembre de 2010

[1] Abogado (U. de Cartagena), politólogo (U. Internacional de Andalucía, España) y periodista (Colegio Nacional de Periodistas). Especialista en Planeación Urbana y Rural (U. de Cartagena), Derecho Público (U. Externado de Colombia), Administración Pública (ESAP) y Métodos y Técnicas Avanzadas en Investigación Social y Educativa (PIIE). Tesis Laureada Universidad de Cartagena con el tema “La Órbita Sincrónica Geoestacionaria: tercera dimensión de la Soberanía Nacional” (1983).

[2] EL TIEMPO, artículo publicado el sábado 4 de septiembre de 2010

[3] Ibídem

[4] De este original lexema se derivan los sintagmas régere y regionem, que significan gobernar, regir, ejercitar el poder. De allí que en su concepción primitiva el término ‘región’ tenga una connotación política, es decir, una región era el espacio regido o gobernado por una autoridad.

[5] Báez, Mario Andrés. Ordenamiento territorial. Librería y editorial Filigrana, Bogotá, D.C., 2002.

[6] Durante siglos el territorio fue considerado como un elemento estático y secundario en la organización política y social de las naciones, mereciendo poca atención en los estudios filosóficos y científicos. Fue a partir de los años setenta del siglo XX, en el marco de la denominada “revolución cuantitativa” y del desarrollo de la ‘Nueva Geografía’, cuando el tema del “espacio geográfico” comenzó a ocupar un lugar central en los estudios de las ciencias naturales y sociales. El profesor Gustavo Montañés Gómez considera al respecto que es a partir de estos acontecimientos cuando se comienza a considerar “lo geográfico” como categoría social e histórica que abarca los procesos y los resultados de la acumulación histórica de la producción, incorporación, integración y apropiación social de estructuras y relaciones espaciales en la biósfera terrestre y se desarrollan diversas tendencias que conciben el objeto de la ciencia geográfica no solamente en términos de “localización”, como “contenedor espacial” donde se ubican objetos y sujetos que lo ocupan, sino como ciencia que debe ocuparse, también, del contenido, esto es, de dichos objetos y sujetos. (Montañéz Gómez, Gustavo. Razón y pasión del espacio y el territorio. Comp. Espacio y territorios. Bogotá: Universidad Nacional de Colombia, 1985, pág. 170).

[7] Montañéz considera al respecto que cuando designamos un territorio siempre estamos asumiendo, aún de manera implícita, la existencia de un espacio geográfico y de un sujeto que ejerce sobre él cierto dominio, una relación de poder, una calidad de poseedor o una facultad de apropiación. (Op. cit, pág. 20)

[8] Montañéz, ibídem.

[9] Báez, Mario Andrés. Ordenamiento territorial. Librería y editorial Filigrana, Bogotá, D.C., 2002.

[10] En 1967 Colombia tenía 17,5 millones de habitantes. Actualmente, según proyecciones del censo del año 2005, tiene 44 millones de habitantes.

[11] Montañéz, op.cit., pág. 176.

[12] Boisier, Sergio. El vuelo de una cometa. Una metáfora para una teoría de desarrollo territorial. Dirección de Políticas y Planificación Regional ILPES, 31 de enero de 1997.

[13] Ídem.

[14] Castells, Manuel, La era de la información. Economía, Sociedad y Cultura. Vol. 2. El Poder de la Identidad, alianza editorial, 1999.

El metálogo de “lo regional” en el discurso santista

Por Bernardo Ramírez del Valle[1]

Centro de Pensamiento Regional del Caribe Colombiano —CEPENSAR

A manera de exordio, sea lo primero señalar que existe un claro deslinde semiótico entre el discurso político uribista y el santista, es decir, entre el discurso conservadurista de la “seguridad democrática”, inspirado en la nueva derecha francesa[2], y el discurso neoinstitucional de la “prosperidad democrática”, inspirado en la centroizquierda inglesa[3], más liberal, también llamada “Tercera Vía”. En este sentido, el Presidente Santos pretende reconstruir, a través de un diálogo más conciliador y menos populista, las “reglas de juego” que tradicionalmente han caracterizado el régimen democrático colombiano, maltrechas por el gobierno de Uribe, a través de nuevos ‘marcos institucionales’ regulatorios de la vida política del país; en particular, pretende normalizar las relaciones entre los distintos órganos del poder público colombiano (afectadas por los ‘choques de trenes’, las ‘chuzadas’, etc.); de éstos con la sociedad civil (‘falsos positivos’, reticencia al canje humanitario, etc.) y con los países vecinos (Venezuela, Ecuador y Nicaragua).

Por supuesto, la construcción de estos nuevos ‘marcos institucionales’ se encuentra precedida de un discurso político massmediático cuya finalidad es permear y controlar todos los intersticios de la vida social, económica, política y cultural del país, imponiendo nuevos sistemas de significación, códigos consensuados y coercitivos y reglas de juego unilaterales, siempre a favor del “emisor invisible” de dicho poder (“nivel de ausencia” del poder, como diría el politólogo mexicano Pablo Espinosa Vera[4]).

Frente al caso del “conflicto regional”, que desde el siglo XIX subyace en las relaciones entre el centro y la periferia colombiana, y entre las élites regionales, descentralistas y autonomistas, y las élites andinas, centralistas y autoritaristas, (que incluso, llevó a la separación de Panamá), el discurso santista, que aulican los Ministros del Interior y Hacienda, comienza a revelar un afán por reprimir la participación de las regiones no sólo en la arena política nacional (al negarles su autonomía constitucional y reducir el ámbito de aplicación del principio descentralizador de las entidades territoriales), sino también en el terreno de las oportunidades fiscales del país, al sustraerlas de los probables beneficios que generaría la bonanza minero-energética esperada para los próximos años como resultado del incremento de las explotaciones y exportaciones de los recursos naturales no renovables, que hasta ahora benefician más a las regiones periféricas pobres que a la opulenta región andina.

Igualmente revela el inocultable interés de fracciones monopólicas de poder constituidas por grupos y cúpulas partidistas andinas (incluso regionales) obnubiladas por la defensa de posiciones e intereses personales y grupistas, mediante el conocido artilugio de la “reinvención de la realidad”, con la que pretenden transponer el concepto político de “región” por el concepto geográfico de “territorio” en su ramplona versión de “zona territorial”.

Los “guardianes de la unidad nacional”

Para lograr sus propósitos recentralizadores, el gobierno echa mano a toda clase de metalenguajes persuasivos y seductores dominados por una “semiótica del simulacro” (‘pajaritos preñados’ diríamos coloquialmente en el Caribe), y fundamentados en la defensa de los principios constitucionales de ‘unidad nacional’ y ‘soberanía nacional’, en los que las élites andinas se muestran como auténticas “guardianas de la unidad, la soberanía y la libertad” mientras que las élites regionales, especialmente las del Caribe colombiano, son señaladas como “separatistas, desintegracionistas y apátridas”, además de manirrotas y corruptas. Este metálogo de “lo regional” lo vimos manifiesto en el acto de presentación oficial del proyecto de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT)[5], cuando el Presidente Santos dijo en su discurso que debía quedar muy claro que el propósito de esta norma era “desarrollar las regiones que autorizó la Constitución de 1991, (como) un ejercicio democrático de descentralización y de mayor autonomía territorial, pero no como un camino hacia el federalismo o la desintegración (…); una ley pensada para las regiones y por las regiones, pero que no compromete la unidad ni la soberanía nacional”.

Con este tipo de metálogo, pretende el régimen santista distraer a la opinión pública regional y nacional, por vía de la megamáquina massmediática subordinada a sus intereses y visiones neoinstitucionalista, sobre el verdadero debate de la construcción de un modelo de Estado regional en Colombia, y deslegitimar las aspiraciones de la periferia colombiana de reducir los vergonzosos índices de miseria y pobreza, sólo comparables con los de África subsahariana, mediante un ordenamiento territorial más justo, autónomo y democrático.

Ocultamiento de “lo regional”

En su afán por echar mano a los ingresos de las regalías de los departamentos y municipios productores de recursos naturales no renovables del país para tapar el hueco fiscal que acrecienta su hipertrofismo burocrático (cinco nuevos Ministerios), el régimen santista pretende erradicar de la institucionalidad jurídica republicana el sintagma “región” en la creencia de que, de esa forma, erradicará del imaginario colectivo el concepto de “lo regional”, afincado desde la época fundacional de la república en las mentes de las élites regionalistas colombianas. A través de la creación de una nueva ‘mitología mediática’ pretende substituir del imaginario colectivo el reconocimiento y la representación de la región como símbolo y arquetipo que ha contribuido a edificar las bases de la nación colombiana y de nuestra historia regional.

Es así cómo, en el metálogo santista, encontramos que el concepto politológico de “región” tiende a ser evadido o cuando menos reducido a su estricta significación geográfica. Este soterrado interés es fácilmente palpable en la redacción del artículo 3º del mencionado proyecto de LOOT, al consagrar que “el ordenamiento territorial reconocerá la heterogeneidad de las comunidades y geografías del país y se ajustará a las diferencias relativas de desarrollo entre las diversas regiones (porciones del territorio) que lo integran”. Nótese el énfasis aclaratorio y definitorio que pone el Gobierno en su proyecto al referirse a las “regiones”, dándoles un alcance estrictamente geográfico-territorial y no político-territorial. Igual tendencia se observa en la presentación en power point de la propuesta de distribución de los recursos minero-energéticos que viene haciendo el Ministro de Hacienda por todo el país, donde la palabra “región” es sustituida por la palabra “zona” en los diferentes cuadros que señalan la “caracterización municipal a partir del Indicador sintético de condiciones favorables al desarrollo endógeno”. Asimismo, la sustitución del adjetivo “regional” (Fondo de Compensación Regional, propuesta por la región Caribe) por el de “territorial” (Fondo de Compensación Territorial, propuesto por el Gobierno), que hace el artículo 31 de dicho proyecto, denota el régimen santista desea desaparecer del metalenguaje oficialista la idea de región y afirmar sustitutivamente la de “zona” y “territorio”.

Hacia un manejo decodificado del metálogo oficialista

Conocer la arquitectura interna y los procesos de construcción de los discursos massmediáticos del régimen santista (en cuanto al conflicto regional) desde su fase de producción y transmisión oficial, y de reconocimiento, representación y reproducción por parte de la opinión nacional y regional, debe ser una tarea inmediata para quienes, desde las regiones colombianas, especialmente la Caribe, venimos dando la lucha por la autonomía regional. Es una tarea de ‘semiótica política mediática’ en la que los medios de comunicación del Caribe colombiano están llamados a jugar un papel protagónico fundamental, pues una adecuada decodificación de estos metálogos o códigos cifrados (¿qué hay detrás de esa declaración del Gobierno?) puede amortiguar los desbastadores efectos que suelen producir en la opinión regional y nacional falacias anti-regionalistas como la expresada a los medios de comunicación por el Ministro de Hacienda, en el sentido de que el sólo gasto de funcionamiento de la RET CARIBE costaría al país alrededor de 100 mil millones de pesos al año[6]. Es obvio que la perversa intención del Ministro fue producir en la opinión pública un efecto adverso y negativo a la creación de las regiones como entidades territoriales.

Entonces, de lo que se trata aquí es de deconstruir el lenguaje massmediático del Gobierno referente al tema de “lo regional” con la finalidad de detectar los puntos de vista predominantes en el texto y en los procesos de enunciación, que reflejan la intencionalidad oculta del emisor (la “dimensión ideológica”, como diría Augusto Ponzio[7]), así como los potenciales efectos en el destinatario último, para traducirlos luego al lenguaje periodístico y presentarlos a la opinión con su correcto y desnudo significado.

Cartagena, agosto 27 de 2010

[1] Abogado Universidad de Cartagena; Politólogo U. Internacional de Andalucía (España); Periodista Colegio Nacional de Periodista y Escritor. Profesor Universitario. Tel. 3103671545 - 3162777695

[2] El Manifiesto: la Nueva Derecha del año 2000 de Alain de Benoist y Charles Champetier.

[3] La Tercera Vía es concebida por Tony Blair como un camino de renovación y éxito para la moderna democracia social. No se trata únicamente de un compromiso entre la izquierda y la derecha. Persigue adoptar los valores esenciales del centro político y aplicarlos a un mundo de cambios económicos y sociales, libre del peso de una ideología obsoleta.

[4] Espinosa Vera, Pablo. Los constructores de ‘significados últimos’. México: Instituto de Semiótica Política y Comunicación Pública (en línea), s.n., (2005)

[5] 20 de agosto de 2010 en la sede de Bellas Artes de la Universidad del Atlántico (Barranquilla)

[6] Un estudio financiero realizado por el Comité Regional Promotor de la Región Caribe establece que el costo de funcionamiento anual de la entidad es de 4 mil millones de pesos.

[7] En Espinoza, op. cit. pág. 34.

El Edificio Colombia

¿Por qué un nuevo piso territorial?

La Región como Entidad Territorial contribuye a reforzar en la población sus identidades culturales, elevar la autoestima individual y colectiva; fomentar la innovación tecnológica, expandir la autogestión comunitaria y generar nuevos imaginarios colectivos.

Por Bernardo Ramírez del Valle

Coordinador Bolívar

Comité Regional Promotor Región Caribe

Si comparamos a Colombia con un gran edificio (como lo hizo el inmortal humorista Jaime Garzón, aunque con propósito distinto), ésta estaría conformada por tres pisos territoriales, que ocupan un área total de 2.070.408 km². El primer piso se encuentra repartido en 1.105 “apartamentos”, que el artículo 286 de nuestro “reglamento horizontal” (Constitución Política) denomina municipios (1.095)[1], distritos (10)[2] y territorios indígenas[3], donde se alojan más de 44 millones de colombianos. Estas unidades territoriales conforman 32 ‘bloques de apartamentos’ (o departamentos) cuyo gobierno y administración se ubica en una especie de segundo piso territorial. Y a su vez los departamentos integran un tercer nivel territorial (el penthouse), parecido a una azotea sin techo, denominado “Nación”, que es la suite más importante, compleja y confortable de todas las unidades residenciales republicanas, desde donde se legisla, administra, financia, vigila, sanciona y dirige a los pisos inferiores[4].

Aparte de esa estructura funcional, el Reglamento Constitucional del año 91 contempla la posibilidad de construir dos pisos territoriales adicionales: uno entre el primero y el segundo, denominado “provincia”, y otro entre el segundo y el tercero, denominado “región”. En diecisiete ocasiones el proyecto de construcción de estas nuevas unidades territoriales ha sido archivado por el Congreso de la República ante la falta de consensos en cuanto a su diseño arquitectónico y estructural. Si ese proyecto llegara a desarrollarse, el Edificio Colombia quedaría conformado por cinco niveles territoriales, y convertido en uno de los más altos y complejos del vecindario. No obstante, la probabilidad de crear el primer entrepiso es poco probable (por lo menos como entidad territorial) y más probable es que se construya el piso regional.

Con el propósito pedagógico de suministrar a los ciudadanos una explicación más comprensiva de la organización territorial del Estado colombiano y el papel que desempeñaría la región y la provincia en la misma, presentamos de manera resumida y metafórica las competencias y funciones básicas de cada nivel.

1. El Municipio: primer nivel territorial

A diferencia de otros edificios cuyos apartamentos se caracterizan por su uniformidad estructural y arquitectónica, los del Edificio Colombia son de diferentes tamaños y categorías, y de la más variada decoración y amueblamiento interior, habitados por un número también variable de propietarios e inquilinos. Los hay muy pequeños, de unos cuantos kilómetros cuadrados, hasta muy grandes, que adquieren el estatus de ‘áreas metropolitanas’ cuando se conurban con otros de menor tamaño. En este caso, las paredes divisorias interiores relativamente desaparecen, aunque se mantienen las vigas demarcadoras de cada una y se respetan las competencias funcionales de sus respectivas autoridades locales[5].

La principal misión de estas unidades territoriales locales (distritos, municipios y territorios indígenas) es satisfacer las necesidades básicas de sus propietarios e inquilinos, especialmente en materia de servicios públicos domiciliarios, y construir la infraestructura local que requieren para su desarrollo[6]. En consecuencia, les corresponde prestar, con la mayor cobertura y calidad, los servicios esenciales de educación (preescolar, básica y media), salud (primer nivel), agua potable y saneamiento básico (alcantarillado, recolección de basuras y disposición de residuos sólidos, barrido de calles, etc.); mercado público, movilidad urbana y rural (regulación del tráfico vehicular, conservación de los espacios públicos, etc.) y alumbrado público, entre otros; y velar por la prestación oportuna y eficaz de otros servicios que prestan el departamento y la Nación, directamente o por concesión, como los de salud (segundo y tercer nivel) energía eléctrica, telecomunicaciones, correos, seguridad ciudadana (policía local), justicia, asistencia social, crédito, asistencia técnica, etc.[7]

En fin, en este piso o nivel territorial del Edificio Colombia se realizan todas las actividades de la organización estatal en cumplimiento de sus fines esenciales. Sobre él actúan todas las entidades del Estado: locales, departamentales, regionales, nacionales y las de cooperación internacional. Se considera un ‘nivel recipiente’ porque a la vez es objeto y sujeto de la acción estatal y también de la acción privada o particular. En su interior se ejecutan simultáneamente múltiples acciones por parte de múltiples actores, estatales y privados, derivadas de la interacción social de los seres humanos que en él residen o por él transitan. De allí que la complejidad de la vida municipal deba ser intervenida y regulada por diversos niveles de la administración estatal, recayendo en el local las responsabilidades básicas[8].

2. El Departamento: segundo nivel territorial

A diferencia del primero, que es un piso natural y real, éste es un nivel territorial artificial[9], concebido por el reglamento constitucional colombiano como división geográfica con el propósito estratégico de integrar y facilitar el ejercicio de la soberanía nacional (división geopolítica) y la administración de las 1.106 unidades territoriales básicas que conforman el enorme edificio republicano (división administrativa).

El Departamento es una organización territorial que articula varios territorios municipales contiguos, concebido y creado como instancia para la administración y la planificación de un territorio más amplio que requiere soluciones comunes en materia vial, de transporte, de fomento económico y de prestación de servicios administrativos más especializados. En este sentido, el nivel departamental cumple una finalidad diferente, pues por quedar ubicado en la mitad de la estructura del ordenamiento territorial, el reglamento le asigna una función intermediadora entre el piso de abajo y el de arriba, es decir, entre el nivel municipal (donde realmente habita la población) y el nacional, que es donde reside el máximo poder decisorio del poder público del Estado y donde se encuentra “el cuarto de máquinas” que suministra el aire vivificador del desarrollo. Por ello su principal finalidad es la de coordinar, complementar y subsidiar la función del nivel local y gestionar ante el nivel nacional programas y proyectos de desarrollo que mejoren la calidad de vida de sus habitantes.

Por tener estas características, los departamentos deben ser considerados como entidades “bisagras” del ordenamiento territorial del país, o correas de transmisión entre el engranaje local y el nacional, o como ‘ascensores’ o ‘elevadores’ de un edificio, que permiten una circulación más rápida y eficiente de demandas ciudadanas y recursos estatales entre el lobby y el penthouse del mismo.

República de Colombia

Departamentos de 1886 a 2010

(Antiguos Estados Soberanos)

Estados Soberanos de 1857 a 1886	Departamentos de 1886 a hoy
Antioquia	Antioquia Caldas Risaralda
Bolívar	Atlántico Bolívar Córdoba San Andrés y Providencia Sucre
Boyacá	Arauca Boyacá Casanare
Cauca	Amazonas Caquetá Cauca Chocó Guainía Guaviare Nariño Putumayo Quindío Valle del Cauca Vaupés
Cundinamarca	Bogotá Cundinamarca Meta Vichada
Magdalena	Cesar La Guajira Magdalena
Panamá	Separado de Colombia en 1903
Santander	Norte de Santander Santander
Tolima	Huila Tolima

El Departamento como nivel territorial del Edificio Colombia, no ha gozado de plena aceptación ciudadana, no obstante que a lo largo de sus 120 años de existencia ha forjado su propia cultura y está metido hasta en los más imperceptibles intersticios de la vida cotidiana de la población del país. La abstinencia fiscal y el yugo centralista a que fue sometido durante su primer siglo de vida institucional, crearon entre la población una percepción negativa de su utilidad estatal, hasta el punto de ser propuesta su eliminación.

No obstante, el Departamento –en un país tan extenso como el nuestro– constituye una entidad necesaria e imprescindible en la organización del territorio nacional, especialmente para la administración de muchos servicios estatales, que por razones de soberanía o por su importancia política, deben ser administrados por la Nación, tales como los de seguridad exterior e interior (emplazamiento de fuerzas militares y policivas), justicia (distritos judiciales), organización electoral, notariado y registro, control y vigilancia administrativa, entre otros. Así mismo, el departamento constituye un peldaño de apoyo de los municipios para subir hasta el nivel nacional en demanda de recursos públicos de inversión (así debiera serlo), y una estructura administrativa muy útil para el recaudo de ciertos impuestos (impoconsumo, notariado y registro, etc.) que luego son distribuidos de manera compensatoria en todo su territorio. Desde las anteriores perspectivas, el Departamento se convierte en una plataforma logística territorial desde donde el Poder Público Nacional (Legislativo, Ejecutivo, Judicial, Electoral, de Control y Vigilancia, Monetario, etc.), realiza un conjunto de actuaciones y operaciones políticas y administrativas y controla efectivamente, desde el punto de vista político-militar y policial, todo el territorio y la población colombiana.

3. La Nación: tercer nivel del edificio territorial

Teniendo en cuenta que ni las provincias ni las regiones han sido creadas todavía como pisos de la estructura político-territorial del país, el Edificio Colombia sigue conservando su diseño y altura inicial, que le fue dada por el arquitecto constitucional de 1886. Por lo tanto, el tercero es el piso más elevado del edificio estatal, el que está arriba de toda la estructura territorial.

Hay quienes consideran que es un piso con características similares al segundo, es decir, artificial. Pero no hay tal. Al igual que los anteriores, éste tiene una existencia territorial, poblacional y jurídica real, cierta, reconocible por los demás miembros del vecindario internacional y oponible a terceros. Jurídicamente la Nación es una persona de derecho público, con patrimonio y funciones propias, que desarrolla de manera autónoma, dentro del marco del reglamento constitucional y legal, sus propias competencias y responde judicialmente por las actuaciones de los servidores públicos que pertenecen a los órganos de su nivel central (Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, etc.). Agrupa no solamente la totalidad de la población del Estado en su connotación estadística y cultural, sino también al territorio y al gobierno del mismo en su respectivo nivel, con una organización administrativa y política propia: la nacional (centralizada y descentralizada), que centripeta gran parte de los poderes públicos de la organización estatal, como son el de crear, recaudar, distribuir e invertir los tributos públicos; defender la soberanía nacional contra cualquier agresión extranjera; garantizar el orden público interno; dirigir la economía nacional, interna y externa; emitir y controlar la moneda de circulación nacional, etc.

Aunque la Constitución Política no asigna expresamente las competencias a este nivel estatal, como sí lo hace con las ET de manera directa (ley 715 de 20001, etc.), éstas se deducen de las que tienen asignadas sus órganos y autoridades decisorias: el Presidente de la República; el Congreso de la república, las altas Cortes de justicia, el Banco de la República, la Comisión Nacional de Televisión, las entidades de vigilancia y control fiscal y disciplinario, las entidades descentralizadas, etc.

En Estados unitarios como el nuestro, la Nación como entidad pública tiene jurisdicción en todo el territorio estatal, ejerciendo sus competencias a través de divisiones administrativas y operativas que casi siempre coinciden con la de los departamentos[10]. Así, por ejemplo, en lo militar y policivo, el territorio nacional se encuentra dividido en distritos cuyas jurisdicciones no necesariamente coinciden con la división general del territorio por departamentos. De la misma manera, los asuntos relacionados con la administración de justicia y la prestación de otros servicios administrativos, financieros o asistenciales, que atiende la Nación a través de sus entidades desconcentradas y las descentralizadas por servicios, se encuentran organizados territorialmente casi siempre por departamentos (Instituto Geográfico Agustín Codazzi –IGAC, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar –ICBF, Servicio Nacional de Aprendizaje –SENA, Banco de la República, Contraloría General de la República, Procuraduría General de la Nación, etc.).

Por otra parte, si analizamos los diferentes componentes del territorio colombiano, encontramos que la Nación ejerce de manera exclusiva y centralizada competencias políticas y administrativas sobre el subsuelo, el mar territorial, la plataforma continental, la zona contigua, la zona económica exclusiva, el espacio aéreo, el espectro electromagnético y la órbita sincrónica geoestacionaria, y comparte con los distritos, municipios, territorios indígenas y departamentos únicamente la administración del suelo, aunque también tiene y ejerce sobre éste competencias políticas exclusivas.

Esta multiplicidad de jurisdicciones, dentro de las cuales se cumplen una multiplicidad de competencias, que parecen superpuestas unas a otras por capas, proporciona una idea de la complejidad del sistema político de un Estado y el nivel de intervención que afecta su territorio.

4. La Región: hacia un nuevo nivel territorial

Como dijimos, el artículo 286 Constitucional consagra la posibilidad de modificar la tradicional estructura territorial del Edificio Colombia mediante la restauración del piso provincial y la construcción del regional. En el primer caso, se trata de restaurar una preciosa pieza colonial de la arqueología político-territorial del país, eliminada por la reforma constitucional de 1945, pero que a pesar de ello quedó latente en la memoria colectiva del pueblo colombiano. En el segundo caso, se trata de reconocer legalmente la Región como un piso territorial sobre la base de su existencia natural, social y económica, y el reconocimiento que le hacen los artículos 286, 306 y 307 del Reglamento Constitucional. Sin embargo, ninguna de estas nuevas figuras territoriales ha trascendido hasta hoy su mera enunciación en la “Constitución de papel” (Sieyés), no obstante los denodados esfuerzos que ha hecho la dirigencia del Caribe colombiano (también la del sur del país) para lograr su constitución real[11].

Sobre el tema de la provincia como entidad territorial, consideramos que es poco probable su concreción legal mientras subsistan los departamentos, pues comparten elementos que le son comunes y su funcionamiento representaría un alto costo presupuestal[12]. Por lo tanto, debemos descartarlas como entidades territoriales y concebirlas como ‘figuras’ o ‘esquemas’ de integración territorial, como más adelante propondremos.

4.1. ¿Por qué la región como nivel territorial?

Al igual que el municipio y el departamento, la región como entidad territorial encuentra su justificación en razones geográficas, biológicas, demográficas, económicas, socioculturales y políticas[13]. Las dos primeras tienen que ver con espacios y recursos territoriales que sirven de hábitat y sustento a la población, nichos vitales que permiten a los seres humanos desarrollar su ciclo biológico de nacer, crecer, reproducirse y morir, y acumular toda suerte de sentimientos de apego y fidelidad al territorio (identidades territoriales o territorialidad).

4.1.1. La región como entidad con existencia geográfica, biótica, económica y sociocultural propia. Tanto o más que el municipio, el departamento y la nación, la región tiene existencia geográfica, biótica, económica y sociocultural propia, fácilmente reconocible y que le diferencia con otras. Sus atributos geográficos son relativamente uniformes, caracterizados por igual o similar topografía, hidrografía, biota y clima, que determinan a su vez el patrón histórico de su poblamiento humano, su prototipo cultural y el carácter y nivel de desarrollo de sus fuerzas productivas, sus relaciones sociales de producción y sus relaciones políticas de dominación. En este sentido, la región agrupa todos los rasgos de relieve, clima, suelo, vegetación, agricultura, minería, industria, comunicaciones y hábitat; unidos y ensamblados en un paisaje visible, formando un todo orgánico, siendo sus partes interdependientes[15].

Por las anteriores razones, las regiones constituyen el continente de los departamentos y municipios contenidos en ellas, es decir, el espacio geográfico y el medio ambiente natural de las entidades territoriales que el Estado organiza en su interior para facilitar la administración de la población que las habita. De allí que los departamentos y municipios lleven implícitos el código genético-ambiental y sociocultural de sus respectivas regiones, pues son ellas las que les impregnan a éstos esos atributos que les identifican. Por ejemplo, la geografía de la región Caribe colombiana determina que la mayor parte de los municipios y departamentos caribeños sean predominantemente planos y sinuosos, costeros, rianos, luminosos, calurosos; de flora y fauna tropical; que sus relaciones sociales de producción hayan estado determinadas por la pesca, la agricultura, la ganadería extensiva y las artesanías, que a su vez determinaron el carácter gamonalesco y clientelista que suele caracterizar sus relaciones políticas de dominación; que la población caribeña predominantemente mestiza, sea alegre, fogosa, espontanea, imaginativa, abierta como su geografía, distinta a las que habitan otras regiones del país. De allí que se afirme que Colombia es un país de regiones porque es un país de países y una nación de naciones. Aunque parezca tautológico, esta perífrasi contiene la más exacta descripción de los elementos básicos de la configuración territorial del Estado colombiano, de ninguna manera homogéneos ni uniformes, así se haya pretendido construir a lo largo de doscientos años de vida republicana un discurso de “nación única”.

4.1.2. La región como espacio geográfico sujeto a territorializaciones periódicas, de acuerdo con la dinámica poblacional y económica. El crecimiento natural de la población, las migraciones poblacionales por motivos económicos, sociales o políticos; la construcción de infraestructura vial y de transporte y la exploración y explotación de los recursos naturales, son factores que inciden en la ocupación del suelo y la territorialización de las regiones, bien dando origen a nuevos municipios y departamentos, ora generando esquemas de integración territorial supra municipales y departamentales (asociaciones de municipios y departamentos, corporaciones de desarrollo, sistemas integrados de planificación, etc.). En este sentido, Báez considera que la región es un hecho concreto en el que es posible identificar, comprender y explicar todos los elementos naturales y humanos en las relaciones que se dan entre ellos. “La región es en primer lugar lo que llaman la región natural. Con el proceso de urbanización, correlacionado con los avances prodigiosos de la vialidad, las telecomunicaciones, la industria y los servicios, la región natural cedió a la concepción de una región como un territorio que se ordena armónicamente en las formas de sus actividades alrededor de una metrópoli que se ha convertido en capital”[16].

En Colombia, a partir de la segunda mitad del siglo XX, la construcción de las troncales de oriente y occidente y de otras carreteras complementarias; la acelerada industrialización del país, especialmente en la Región Andina, la exploración y explotación de algunos recursos naturales (petróleo, gas natural, níquel, oro, carbón), especialmente en las regiones Caribe y Orinoquia, la interconexión eléctrica nacional y el mejoramiento en cobertura y calidad de algunos servicios sociales básicos (salud, educación, agua potable, etc.), son los principales factores que han incidido en el crecimiento poblacional del país[17] y en la formación de nuevos centros urbanos incluso en zonas tradicionalmente despobladas que han sido objeto de colonización (sures de Bolívar, Cesar, Magdalena, Sucre, Córdoba, Urabá antioqueño y chocoano, pie de monte llanero, etc.). La violencia política de los años 50, el narcotráfico, la guerrilla y el paramilitarismo también han sido factores que han contribuido a generar esa dinámica urbanizadora al producir desplazamientos forzados de la población y economías de enclave de pequeño y mediano tamaño (explotaciones mineras, siembra y procesamiento de cultivos ilícitos, etc.).

Este inusitado crecimiento poblacional, que se refleja en la desmesurada ampliación de las mallas urbanas de las capitales departamentales del país, la multiplicación exponencial de territorios municipales en los últimos treinta años, el pujante crecimiento de pequeños poblados antes rurales que han adquirido la categoría de corregimientos y aspiran convertirse en cabeceras municipales, ha desbordado las posibilidades de los departamentos de promover un desarrollo autárquico, es decir, dentro de sus propios límites territoriales, pues cada vez son mayores las relaciones de intercambio comercial, social y cultural entre municipios de distintas jurisdicciones. Por ejemplo, en el Caribe colombiano, es evidente que las actividades económicos, sociales y culturales de los municipios del cono sur de los departamentos del Cesar y Bolívar giran en derredor de las ciudades de Aguachica (Cesar), Barrancabermeja y Bucaramanga (Santander), y no de Valledupar y Cartagena, sus respectivas capitales departamentales. Por su parte, los municipios de la llamada Zona de Desarrollo Económico y Social (Zodes) de Loba, en el departamento de Bolívar, no giran en derredor de Magangué (Bolívar) sino de El Banco (Magdalena) y los municipios de Santa Bárbara de Pinto, Santa Ana, Pijiño, San Zenón y San Sebastián, ubicados en el sur del departamento del Magdalena, no giran en derredor de El Banco (Magdalena) sino de Mompós (Bolívar). Igual sucede con los municipios del sur de la Guajira que giran en torno de Valledupar (Cesar) y los municipios de la Mojana sucreña que son atraídos por Magangué (Bolívar).

Este epicentrismo económico, social y cultural, que trasciende los límites departamentales, requiere de un nivel de administración y planificación mucho más amplio y especializado que el del Departamento, debido a que las “fronteras” departamentales cada vez se vuelven más borrosas y artificiales ante la masificación y complejidad de las relaciones societales originadas por los intercambios económicos, sociales y culturales de los municipios “fronterizos”. Tal complejidad sistémica desborda las competencias de los gobiernos departamentales de atender problemas comunes a dos o más municipios de distintas jurisdicciones, por lo que se requiere un nivel territorial superior que los atienda y regule, diferente al nacional, que se encuentra muy lejano y ausente y que no está diseñado para estas funciones. De esta manera, el departamento y la región constituirían niveles meso de la organización territorial del país a diferentes escalas, con funciones complementarias.

4.1.3. La región como entidad con vocación política propia. Si bien el concepto de región comenzó a ser utilizado en el siglo XIX por el geógrafo francés Paul Vidal de la Blache, su origen etimológico procede del latín regi, que significa ‘espacio colocado bajo el mismo poder’[18]. En este sentido, los romanos dividieron su Imperio en regiones (Britania, Hispania, Galia, Romania, Macedonia, Judea, etc.), dotándolas de gobierno y administración independientes unas de otras, aunque sujetas al poder centralizador del Emperador.

De hecho, el surgimiento de la Nación y del Estado Nacional entre la baja Edad Media y comienzos de la Edad Moderna (siglo XV y XVI), que se consolida luego de la Guerra de los Treinta Años (1618-1648) y la firma del famoso Tratado de Westfalia (1648) que le puso fin, tiene su origen en la anexión voluntaria o violenta de varias regiones del continente europeo. Por ejemplo, la nación española y el Estado Español se forjó a partir de la fusión de los reinos de Castilla y Aragón y la posterior anexión de los reinos de Navarra, Granada, Murcia, León, Mallorca, País Vasco, etc., a partir del siglo XV. De esta manera, la formación de los Estados nacionales se hizo a expensa de los Estados regionales.

La consolidación del Estado-nación a partir del Tratado de Westfalia, trajo como consecuencia la decadencia política de las regiones, pues siempre ha sido interés de las élites nobles y burguesas (en las formas de Estado monárquica y republicana) mantener la unidad del territorio “nacional” y tratar de destruir las identidades regionales que son vistas como una amenaza separatista. De hecho, el surgimiento del Estado Federal a partir del siglo XVIII, inaugurado por la Unión de Estados Americanos (UEA) y de la forma de Estado Regional (España, Francia, Italia, Alemania, etc.), en el siglo XX, demuestran que estas identidades regionales, lejos de desaparecer, se encuentran políticamente vigentes, en los primeros casos de manera manifiesta, a través de pactos constitucionales que han logrado sobrevivir a los cambios societales del mundo contemporáneo, y en el segundo caso, que sería el nuestro, de manera latente, en procura de reconocimiento político y autonomía territorial.

En este aspecto podemos concluir con Báez que si bien la región no es generalmente un Estado, está dotada de cierta autosuficiencia, “(…) no en el sentido de una autarquía económica, sino en la medida en que la mayor parte de las funciones y servicios más importantes están representados en ella, de la manera que la región es capaz de satisfacer la mayor parte de las necesidades de sus habitantes, al poseer su metrópoli un poder de impulsión y decisión, y al no ser necesario recurrir al escalafón superior más que en asuntos excepcionales o muy especializados”[19].

4.1.4. La región como estrategia territorial para el desarrollo. En los países desarrollados, la región es considerada como una importante fuente de ventajas competitivas dentro del contexto de la economía política de la globalidad. Por ejemplo, en los países europeos, la institucionalización de la región como entidad territorial ha contribuido a mejorar los índices de desarrollo económico y social de muchas poblaciones afectadas por la miseria y la pobreza. Esto se explica por el impacto psicosocial y cultural que produce en la población la exaltación política de su territorio como nivel decisional del Estado. Y es que, como bien lo señala Montañéz, el territorio cumple, además, una importante función en la integración e identidad social y cultural de la población que lo ocupa, pues a partir de su apropiación y defensa, se desarrollan valores y cosmovisiones políticas, económicas, sociales y culturales comunes que vienen a constituir la base de una “nación” y el factor que diferencia una “nacionalidad” de otra[20].

Es evidente que la región como entidad territorial (con su componente autonomista) contribuye a reforzar en la población sus identidades culturales, elevar la autoestima individual y colectiva; fomentar la innovación tecnológica, expandir la autogestión comunitaria y generar nuevos imaginarios colectivos. Normalmente, en países con regímenes centralistas, como el nuestro, que no incentivan la autorealización de sus poblaciones regionales y locales pues todo se provee desde arriba, estos elementos fundamentales que determinan el actuar de las personas, se hallan represados, inhibidos u ocultos en el subconsciente social. En este tipo de países todo se piensa desde “lo nacional”, se actúa desde “lo nacional” pero se achacan los fracasos a “lo local” y “lo regional”.

4.1.5. La institucionalización de la región contribuye a generar competitividad territorial. La diversificación y crecimiento de la economía en los últimos 50 años y los retos que plantea la globalización de los mercados requiere que la implementación del nuevo modelo de desarrollo “hacia afuera” haga énfasis en “lo regional” y “local” (‘glocalización’) antes que en “lo nacional”. Es evidente que en el territorio de los municipios se localizan las empresas (unipersonales y colectivas) que conforman el sistema productivo nacional y en ellos se desarrollan la totalidad de las actividades económicas del país. Pero es en el territorio de los departamentos y de las regiones donde se obtiene la mayor parte de las materias primas y se comercializan los bienes y servicios producidos en los territorios locales. Por tanto, debe corresponder a los municipios el mejoramiento de los factores micros que inciden en la productividad y competitividad de sus actividades empresariales (infraestructura local, talento humano, gerencia o emprendimiento, buen gobierno, servicios financieros, etc.) y a los departamentos y regiones el mejoramiento de los factores meso (infraestructura de impacto departamental y regional, protección y conservación de recursos naturales, promoción económica, desarrollo humano integral, etc.). La Nación quedaría solamente con la atención de los factores macro (estabilidad macroeconómica, comercio exterior, defensa nacional, orden público interno, etc.) y la construcción de infraestructura de impacto nacional.

4.2. Hacia un Estado unitario regionalizado

La región como entidad territorial viene jugando un importante papel en el contexto de la globalización política. En este sentido, Boisier considera que el Estado moderno debe desplegarse en dos planos: el del Estado nacional y el de un conjunto de cuasi-Estados regionales[21]. En cuanto al primero, su organización territorial debe tener las siguientes características: a) ser descentralizado y estar organizado como una red; b) comprender la interrelación entre los objetivos nacionales y el poder del territorio; c) permitir y estimular la maleabilidad en las estructuras de gobierno y de administración ; d) establecer un marco regulatorio mínimo para facilitar la flexibilidad; e) estimular en los cuasi-Estados regionales el despliegue de dos nuevas funciones: conducción política y animación social, y f) reconocerse como un estado “territorial”, capaz de hacer conducción política y territorial[22]. En esa misma dirección, Castells considera que las formas emergentes de gobierno de los mercados internacionales y otros procesos económicos incluyen a los principales gobiernos nacionales, pero en un nuevo papel: los estados funcionan menos como entidades “soberanas” y más como componentes de un “sistema de gobierno” internacional. En consecuencia, “las funciones centrales del Estado-nación serán proporcionar legitimidad y asegurar la responsabilidad de los mecanismos de gobierno supranacionales y subnacionales”[23], en este último caso, de los gobiernos regionales.

4.3. Misión y funciones de las regiones territoriales

En cuanto a la misión institucional y las funciones políticas y administrativas que tiene y debe cumplir la región como entidad territorial en el Estado colombiano, es claro que éstas deben estar acordes con el objeto general que le establece el artículo 306 Constitucional, que es el desarrollo económico y social de sus respectivos territorios. En este sentido, la MISIÓN institucional de la Región como Entidad Territorial (RET) es la planificación, administración, promoción y gestión del desarrollo económico y social de su respectivo territorio mediante la programación y ejecución de estrategias y acciones de impacto regional basadas en los principios de coordinación, concurrencia, subsidiariedad, complementariedad, eficiencia, equilibrio entre competencias y recursos, gradualidad y responsabilidad.

En cumplimiento del principio de coordinación, la Nación y la Región deberán ejercer sus competencias de manera articulada, coherente y armónica. El principio de concurrencia le obliga a desarrollar oportunamente acciones conjuntas en busca de un objeto común, cuando así esté establecido, con respeto de su autonomía. El principio de subsidiariedad igualmente le obliga a apoyar de manera transitoria y parcial, previa celebración de convenios, a las entidades de menor desarrollo económico y social en el ejercicio de sus competencias, siempre y cuando la entidad que solicite el apoyo demuestre su imposibilidad de ejercer debidamente determinadas competencias. Asimismo, por el principio de complementariedad, se encuentra obligada a completar o perfeccionar la prestación de servicios a su cargo, y el desarrollo de proyectos regionales, mediante mecanismos como los de asociación, cofinanciación y/o convenios. Y en razón del principio de eficiencia la región se obliga a garantizar que el uso de los recursos públicos y las inversiones que se realicen en su territorio, produzcan los mayores beneficios sociales, económicos y ambientales.

a) La protección y conservación de los recursos naturales debe ser de competencia regional. El desbordado crecimiento poblacional del país ha producido en los últimos 50 años la colonización y explotación de millones de hectáreas de tierra ubicadas en ecosistemas ambientales muy sensibles a la acción humana. Estos ecosistemas (Serranía de la Macarena, Serranía de San Lucas, Serranía del Perijá, Serranía del Darién, Sierra Nevada de Santa Marta, Depresión Momposina, Mojana, zonas costeras, etc.) tradicionalmente han sido regulados y administrados por el nivel nacional, a través del Ministerio del Medio Ambiente, las corporaciones regionales ambientales y otros organismos, una administración que no ha sido eficiente ni eficaz, porque se sigue observando un deterioro progresivo de los mismos. Este sistema de administración, dirigido desde el centro del país, no ha generado el compromiso de los niveles locales y departamentales (que los comparten) ni un sentido de pertenencia y defensa de estos recursos por parte de la población que los explota. La Región como ET, con jurisdicción sobre los departamentos y municipios que comparten estos ecosistemas, sería la entidad del Estado llamada a proteger y administrar el patrimonio ambiental de sus respectivos territorios.

b) La Región contribuye a disminuir las desigualdades sociales. Las desigualdades sociales tienen su origen en los desequilibrios inter e intrarregionales que genera un modelo de Estado centralista, como el colombiano, que concentra el poder de asignación de la inversión pública en los órganos nacionales, de manera discrecional e injusta, pues privilegia aquellos territorios donde tienen sus intereses familiares y económicos las élites dominantes. Es evidente, que la concentración de la inversión pública en ciertos territorios genera mayores oportunidades de riqueza y bienestar social a las familias que los habitan. Eso ha pasado con Bogotá y la zona central país (el País Andino) donde los niveles de pobreza son considerablemente menores a los que registran las regiones periféricas (Caribe, litoral Pacífico, Orinoquia y Amazonia). Por lo tanto, disminuir el monto de los recursos de inversión social que manejan de manera discrecional los órganos ejecutivos del nivel nacional (Presidencia de la República) y transferírselos a las entidades territoriales, especialmente a las regiones y departamentos, constituye una consigna de la lucha contra la desigualdad social en Colombia.

5. Las Provincias

Igual que la región, las provincias constituyen otra pieza clave del ordenamiento territorial colombiano. A ellas dedicó su vida académica y política Orlando Fals Borda y su consagración constitucional podemos atribuírsela a esa lucha. Por eso debemos rendirle culto a Orlando Fals Borda como el padre de la región en Colombia.

Pero de entrada, parece que las provincias no encajaran del todo dentro de un ordenamiento territorial racional y universalmente aceptado. Como dijimos, supondrían crear un piso adicional a los tres existentes en el ordenamiento territorial colombiano y adicional al que estamos luchando por meter como entrepiso entre los departamentos y la nación, que es el de la región. En España, el ordenamiento territorial tiene cuatro pisos (el municipal, el provincial, el regional y el nacional), pero allá no existen los departamentos. Una solución aparentemente simplista sería eliminarlos y reemplazarlos por las provincias, creando más territorios provinciales que los que existen ahora como departamentales, que es la propuesta de Fals Borda[24].

Pero dado el gran peso que aún tiene la provincia en la cultura política del país, que en la práctica todavía se mantiene en el imaginario popular (provincias de Vélez, Socorro, Ocaña, Mompox, Pamplona, etc.), sería interesante consagrarla no como una entidad territorial, sino como una entidad de derecho público pero sólo para efectos de viabilizar proyectos de integración económica, social, cultural, ambiental, etc., entre territorios municipales de un mismo departamento, e incluso, entre municipios afines de varios departamentos. Concibiéndola así, la provincia de Ocaña, por ejemplo, que estaría integrada además por González, Rio de Oro, San Martín, Aguachica, Gamarra y San Alberto (Cesar), entre otros municipios geográfica y culturalmente afines, podría integrar esfuerzos y recursos para impulsar la rehabilitación, para fines turísticos, del cable aéreo de 47 kilómetros de extensión que funcionó hace un siglo entre Gamarra y esa histórica ciudad nortesantandereana, constituyendo la primera salida al río Magdalena del oriente colombiano[25]. En igual forma permitiría a Bogotá y a los municipios de Cundinamarca que le son tributarios articular esfuerzos y recursos para el desarrollo del proyecto del Tren de la Sabana como solución multimodal al problema de transporte que afecta la capital del país. También facilitaría integrar esfuerzos y recursos departamentales, nacionales y privados para la construcción del llamado “Tren de Cercanías” Riohacha-Valledupar-Santa Marta-Barranquilla-Cartagena y Montería, que haría más rápido el transporte por el litoral de la Región Caribe beneficiando a muchos municipios menores.

La Provincia como figura de integración territorial

El Artículo 63 del proyecto de LOOT 041 de 2001 definía las provincias como entidades territoriales conformadas por un número plural de municipios y/o entidades territoriales indígenas circunvecinas pertenecientes a un mismo departamento, para impulsar proyectos de interés subregional de desarrollo económico, social y ambiental. En este sentido se les otorgaba un primer estatus como “figura de integración territorial” de dos o más municipios de un departamento para desarrollar funciones administrativas y de planificación, y un segundo estatus como entidades territoriales[26].

Al respecto consideramos conveniente y procedente que la figura de las provincias en el ordenamiento territorial colombiano cumpla una función exclusivamente administrativa y planificadora relacionada con la promoción de programas y proyectos de interés subregional que mejoren los niveles de desarrollo económico, social y ambiental de esos territorios. En ese sentido las provincias tendrían estatus de entidad pública con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía en el manejo de sus propios asuntos. En cuanto a su organización tendrían un Consejo de administración conformado por los alcaldes que la conformen y representantes del Gobernador del Departamento y de los respectivos concejos municipales, entre otros. El Alcalde Provincial (jefe de la administración provincial y ordenador del gasto) sería uno de los alcaldes de los municipios miembros y contarían con comités técnicos provinciales integrados por los respectivos secretarios de despacho municipales según la especialidad. Así mismo, tendrían un Plan de Desarrollo Provincial, etc. Pero no estamos de acuerdo en que se le otorgue el carácter de “entidades territoriales”, porque sería algo innecesario y costoso (elección popular de Alcaldes, consejeros provinciales, buró provincial, etc.).

Por otra parte, consideramos conveniente permitir que las provincias puedan conformarse entre municipios de dos o más departamentos y no solamente entre los que conforman un mismo departamento. Esta posibilidad rompe con la rigidez que caracteriza al ordenamiento territorial colombiano al impedir que dos o más municipios vecinos, (cuyas cabeceras muchas veces se encuentran ubicadas a lado y lado de un rio), pero pertenecientes a departamentos distintos, puedan integrar esfuerzos y recursos para desarrollar determinadas actividades de fomento económico, social o cultural, como las ya señaladas anteriormente.

En consecuencia, cuando la provincia se integre con municipios de un mismo departamento su creación corresponderá a la respectiva Asamblea Departamental. Cuando se integre con municipios de distintos departamentos que pertenezcan a una misma región territorial, su creación corresponde a la respectiva Asamblea Regional y cuando se integre con municipios de distintos departamentos y regiones, corresponderá a la ley.

[1] Los últimos municipios creados en Colombia fueron Guachené, en el departamento del Cauca (diciembre de 2006), San José de Uré y Tuchín, en el departamento de Córdoba (abril de 2007),^[3] y Norosí, en el departamento de Bolívar (diciembre de 2007).^[

[2] Distrito Capital de Bogotá ; Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla; Distrito Especial,Turístico y Cultural de Cartagena; Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta; Distrito Histórico y Cultural de Tunja; Distrito Especial Ecoturístico, Histórico y Universitario de Popayán; Distrito Especial Turístico y Fronterizo de Cúcuta; Distrito Especial, Industrial, Portuario, Biodiverso y Ecoturístico de Buenaventura; Distrito Especial Portuario de Turbo; Distrito Especial, Industrial, Portuario, Biodiverso y Ecoturístico de Tumaco. .

[3] Actualmente funcionan como resguardos indígenas, a la espera de la expedición de la expedición de la ley orgánica der ordenamiento territorial (LOOT) que les otorgue esa categoría. Según el DANE, la población indígena o amerindia en Colombia es de 1'378.884, que equivale al 3,4% de la población total del país, repartida de la siguiente manera: Vaupés (66%), Guainía (65%), Guajira (45%), Vichada (44%), Amazonas (43%), Cauca (22%) y Putumayo (18%). La consagración constitucional de los territorios indígenas posibilitó el que estos grupos hayan sido reconocidos como propietarios colectivos de los territorios que lograron conservar, calculados por el INCODER en 31 millones de hectáreas, las que representan casi un tercio del territorio nacional.

[4] En la realidad se trata de un solo territorio, conformado por el subsuelo, el suelo, el espacio aéreo, el espectro electromagnético, la órbita sincrónica geoestacionaria, el mar territorial, la plataforma continental, la zona contigua y la zona económica exclusiva, que dada nuestra forma de Estado unitaria, se encuentra sujeto a una sola soberanía, que ejerce la Nación. Los distritos, municipios, territorios indígenas y departamentos son considerados Entidades Territoriales del Estado. En tal sentido, el artículo 287 del reglamento constitucional establece: “Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: 1. Gobernarse por autoridades propias; 2. Ejercer las competencias que les correspondan; 3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones; 4. Participar en las rentas nacionales.

[5] Área Metropolitana de Barranquilla; Área Metropolitana de Bucaramanga; Área Metropolitana del Valle de Aburrá; Área Metropolitana de Cúcuta; Área Metropolitana de Bogotá; Área Metropolitana de Cali; Área Metropolitana de Valledupar; Área Metropolitana de Centro Occidente.

[6] El artículo 1º de la Ley 136 de 1994 las define como entidades territoriales fundamentales de la división político administrativa del Estado, con autonomía política, fiscal y administrativa dentro de los límites que le señalen la Constitución y la ley, cuya finalidad es el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población en su respectivo territorio.

[7] En Colombia la ley 715 de 2001 establece las competencias de los municipios, los departamentos y la Nación en cuanto a los servicios de educación, salud, agua potable y saneamiento básico, recreación, etc. En materia de educación, los departamentos tienen la competencia de administrarle ese servicio a los municipios “no certificados”. Igualmente sucede con el servicio de salud respecto de los municipios “no descentralizados”.

[8] En materia de competencias, si bien el gobierno y la administración del nivel municipal tienen asignadas precisas responsabilidades, complementadas y subsidiadas por los niveles departamental y nacional, no se encuentran exentas de velar por la totalidad del desarrollo integral de su territorio, mediante la permanente vigilancia de los servicios que prestan esos niveles complementarios y la evaluación permanente del funcionamiento de su sistema social, económico y ambiental.

[9] Quizás la excepción sea el Departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, que por su condición insular, tiene un territorio continente naturalmente delimitado y definido.

[10]El Artículo 285 Constitucional establece al respecto: “Fuera de la división general del territorio, habrá las que determine la ley para el cumplimiento de las funciones y servicios a cargo del Estado”.

[11] Se espera que luego de los 2,5 millones de votos que el pueblo Caribe depositó en las urnas en las elecciones del 14 de Marzo de 2010 para exigir la creación de la Región como Entidad Territorial, el Congreso de la República viabilice la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) y se pueda concretar esta aspiración centenaria.

[12] Como ET, las Provincias tendrían un Regidor o Gobernador Provincial de origen popular; un Consejo Provincial también de elección popular y una planta de personal de apoyo administrativo y técnico. Esta estructura sería difícil financiar y supondría un total de cinco niveles en la organización territorial del Estado colombiano.

[13] Durante siglos el territorio fue considerado como un elemento estático y secundario en la organización política y social de las naciones, mereciendo poca atención en los estudios filosóficos y científicos[13]. Fue a partir de los años setenta del siglo XX, en el marco de la denominada “revolución cuantitativa” y del desarrollo de la ‘Nueva Geografía’, cuando el tema del “espacio geográfico” comenzó a ocupar un lugar central en los estudios de las ciencias naturales y sociales. El profesor Gustavo Montañés Gómez considera al respecto que es a partir de estos acontecimientos cuando se comienza a considerar “lo geográfico” como categoría social e histórica que abarca los procesos y los resultados de la acumulación histórica de la producción, incorporación, integración y apropiación social de estructuras y relaciones espaciales en la biósfera terrestre y se desarrollan diversas tendencias que conciben el objeto de la ciencia geográfica no solamente en términos de “localización”, como “contenedor espacial” donde se ubican objetos y sujetos que lo ocupan, sino como ciencia que debe ocuparse, también, del contenido, esto es, de dichos objetos y sujetos. (Montañéz Gómez, Gustavo. Razón y pasión del espacio y el territorio. Comp. Espacio y territorios. Bogotá: Universidad Nacional de Colombia, 1985, pág. 170).

[14] Montañéz considera al respecto que cuando designamos un territorio siempre estamos asumiendo, aún de manera implícita, la existencia de un espacio geográfico y de un sujeto que ejerce sobre él cierto dominio, una relación de poder, una calidad de poseedor o una facultad de apropiación. (Ibíd. Pág. 20)

[15] Montañéz, ibídem.

[16] Báez, Mario Andrés. Ordenamiento territorial. Librería y editorial Filigrana, Bogotá, D.C., 2002.

[17] En 1967 Colombia tenía 17,5 millones de habitantes. Actualmente, según proyecciones del censo del año 2005, tiene 44 millones de habitantes.

[18] De este original lexema se derivan los sintagmas régere y regionem, que significan gobernar, regir, ejercitar el poder. De allí que en su concepción primitiva el término ‘región’ tenga una connotación política, es decir, una región era el espacio regido o gobernado por una autoridad.

[19] Báez, op.cit.

[20] Montañéz, op.cit., pág. 176.

[21] Boisier, Sergio. El vuelo de una cometa. Una metáfora para una teoría de desarrollo territorial. Dirección de Políticas y Planificación Regional ILPES, 31 de enero de 1997.

[22] Ídem.

[23] Castells, Manuel, La era de la información. Economía, Sociedad y Cultura. Vol. 2. El Poder de la Identidad, alianza editorial, 1999.

[24] Según la propuesta de Fals, la región Caribe quedaría con 17 provincias.

[25] El cable fue inaugurado el 7 de agosto de 1926.

[26] El Artículo 38 del proyecto LOOT 041 de 2001 establecía: “Son figuras de integración territorial las regiones y las provincias administrativas y de planificación, las asociaciones de entidades territoriales, las áreas metropolitanas y las zonas de integración fronteriza. El Proyecto LOOT elaborado por el Ministerio del Interior en el 2008, no habla de “figuras” sino de “esquemas asociativos de entidades territoriales”. “El Estado promoverá procesos asociativos entre entidades territoriales para la libre y voluntaria conformación de alianzas estratégicas que impulsen el desarrollo, la competitividad y las economías de escala en la organización territorial del Estado!” (Art. 7). Este proyecto no contempla las provincias.

Autonomía y Estado Regional en Colombia

Por Bernardo Ramírez del Valle[1]

Ponencia presentada en el Conversatorio “Para qué Región Caribe” realizado por la Presidencia del Senado de la República. Barranquilla, Teatro Amira de la Rosa, 5 de Marzo de 2010.

Documento preparatorio

No existe consenso en la doctrina jurídica y en la teoría política universal acerca de la definición y alcance del principio de ‘autonomía territorial’, que en nuestro caso es clave para definir la naturaleza jurídica y el contenido político del modelo de Estado regional que pretendemos implementar en Colombia desde el Caribe colombiano[2]. Generalmente se le asimila a los principios de ‘autarquía’ y ‘descentralización administrativa’, que son afines a la forma de Estado republicana unitaria, y al concepto de ‘Estado-miembro’, común a la forma de Estado federalista.

No obstante, el concepto de ‘autonomía regional’, derivativo del principio de ‘autonomía territorial’ consagrado en el artículo 1º Constitucional, tiene una connotación jurídica y politológica propia e independiente y un alcance finalístico que rebasa la mera instrumentalidad de los principios de descentralización y desconcentración administrativa en los Estados unitarios, sin otorgar atributos de soberanía constitucional propios de los Estados-miembros en un Estado federal.

En efecto, la doctrina jurídica y la teoría política universal reconocen que los principios de ‘autarquía’ y ‘descentralización administrativa’ son afines a la organización y funcionamiento de los Estados unitarios, siendo el primero una especie del segundo, pues ambos suponen el ejercicio de una potestad administrativa igual a la realizada por el Estado pero tal potestad se ejerce no ya en ejecución de leyes emanadas por el mismo ente, sino para ejecutar leyes estatales. Como bien lo señala el tratadista español Fernando Garrido Falla, la descentralización supone “una traslación de competencias de la administración directa a la indirecta del Estado. Y la administración indirecta se basa en la existencia de una serie de personas jurídicas de derecho público que realizan actividad administrativa para el cumplimiento de fines públicos”[3].

En cuanto al concepto de ‘Estado-miembro’, éste se considera pieza clave del Estado federal, pues goza no solamente de autonomía legislativa sino también constitucional, lo que en ningún caso sucede con los departamentos y provincias en un Estado unitario o con las regiones en un Estado Regional.

La autonomía otorga soberanía legislativa

A diferencia del principio de descentralización administrativa, que en los Estados unitarios opera como útil herramienta de dosificación y distribución de competencias entre distintos niveles territoriales de gobierno (nacional, departamental y municipal), facilitándoles la ejecución de las leyes estatales con algún grado de regulación normativa reglamentaria, el de autonomía territorial otorga a los entes autonómicos no sólo competencias administrativas descentralizadas, sino también competencias legislativas similares –aunque subordinadas– a las que tiene el órgano legislativo nacional unitario. En este sentido, el constitucionalista italiano Pedro Virga considera que “la esencia de la autonomía (radica) en la potestad que tiene un ente público de dar leyes en sentido material (que son diversas de las simples normas jurídicas) destinadas a formar parte del ordenamiento jurídico estatal”[4].

En otras palabras, el principio de autonomía territorial, en el ámbito territorial regional, otorga a la entidad autonómica el poder de dictar leyes similares a las que expiden los Estados-miembros de una federación, por lo que debe ser definida y entendida como “capacidad de decisión política” y no meramente como “capacidad de gestión administrativa”. De allí que se afirme que la autonomía territorial presupone la descentralización política, mientras que la autarquía presupone únicamente la descentralización administrativa.

Soberanía legislativa no constitucional

Pero si bien la autonomía territorial implica la facultad que tienen los entes públicos menores al nacional de darse normas jurídicas y por tanto el otorgamiento de potestades legislativas, las entidades autónomas no pueden expedir su propia constitución política, es decir, no tienen soberanía constitucional, como sí sucede con los Estados-miembros de una federación. En contrario, estas se encuentran integradas y sujetas al poder soberano unitario del Estado del que forma parte, por lo que su actividad legislativa debe estar en consonancia con los principios de integración de ese Estado. El constitucionalista español Eduardo Luis Lloréns afirma al respecto que la autonomía es, en efecto, libertad, facultad de declarar normas, pero con coordinación necesaria respecto a una colectividad más grande. La facultad de legislar, afirma Lloréns, en el fondo y en la forma, trasciende de la administración, y, por ende, si bien sometida a normas constitucionales y legales, tiene una esfera propia, exenta de instrucciones específicas concretas[5]. “El elemento distintivo de la autonomía es la libertad dentro de la ley. Una ley constitucional u ordinaria puede declarar ilícito lo que una colectividad puede estatuir en uso de su autonomía pero mientras haya autonomía, existe la libertad de apreciación”[6]. En consecuencia –concluye el tratadista–, no podemos hablar de autonomía política, sino de descentralización administrativa, si las decisiones de los órganos del ente autonómico pueden ser revocadas por una autoridad superior (por ejemplo, entre nosotros, el Congreso de la República) por razones ajenas a la ilegalidad en sentido amplio. “Las decisiones de los órganos descentralizados pueden ser sustituidas por el órgano central, las de los órganos autónomos pueden ser anuladas, no sustituidas definitivamente”[7].

Visto lo anterior y partiendo de la premisa de que la autonomía territorial es un principio que otorga potestad legislativa a las entidades autonómicas, es forzoso concluir que la creación de regiones territoriales autónomas en Colombia supone la institucionalización de Asambleas Regionales como parte de la estructura orgánica y funcional de las mismas, dotadas de poder legislativo para expedir “leyes regionales” dentro del marco de competencia que le establezca la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) y el respectivo Estatutos Especial que apruebe el Congreso de la República[8].

Gradualidad autonómica

El hecho de que se encuentre consagrada constitucionalmente la autonomía territorial como principio fundante del ordenamiento territorial de un Estado unitario, no significa que todas sus entidades territoriales (municipios, departamentos, provincias, regiones) se encuentren dotadas de autonomía legislativa. En este sentido, la autonomía territorial puede ser gradualizada por el supremo legislador derivado de ese Estado (El Congreso de la República o el Parlamento) y limitarse en unos casos a una autonomía administrativa, es decir, descentralización administrativa, que otorga sólo poderes normativos reglamentarios, como el que se atribuye a municipios y departamentos, o a una autonomía política, es decir, una autonomía a la vez administrativa y legislativa, como sucede con las regiones españolas e italianas y los landers alemanes. Esta es la ventaja integral que presenta, frente a un Estado Unitario, la autonomía territorial, de ser compatible y adaptable, sin generalizarla e imponerla, con las necesidades de desarrollo de Estados territorialmente diversos, como el nuestro.

Lo anterior explica por qué en Europa y otros países del mundo con forma de Estado unitario, se les otorga internamente a sus entidades territoriales diversos grados de autonomía, de acuerdo con el nivel de desarrollo que tengan y su capacidad política y administrativa para asumir funciones de autodeterminación.

En Colombia, esta característica del principio de autonomía territorial, en el sentido de ser graduable, hasta ahora se encuentra circunscrita al aspecto funcional de la descentralización administrativa respecto a municipios y departamentos. Una vez expedida la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) y creados los territorios indígenas, las provincias y las regiones, tal potestad quedará extendida automáticamente a estas nuevas entidades territoriales. En este sentido, en el numeral 3º del Artículo 2º del proyecto de LOOT que presentará el Gobierno Nacional al Congreso de las República, se establecen como principios del ordenamiento territorial, entre otros, los de ‘gradualidad y flexibilidad’. Al respecto dice: “El ordenamiento territorial reconocerá la heterogeneidad de las comunidades y geografías del país y se ajustará a las diferencias relativas de desarrollo entre las diversas regiones que lo integran. Las entidades e instancias de integración territorial se adaptarán progresivamente y dispondrán de las competencias y recursos que les permitan aumentar su capacidad administrativa y de gestión”.

En este sentido, queda por definir dos aspectos fundamentales:

a) Si en el caso de las regiones, la autonomía trasciende la mera descentralización administrativa y alcanza la descentralización política, esto es, la potestad de éstas de tener su órgano legislativo (Asamblea Regional) y darse sus propias leyes (leyes regionales), sin que ello suponga, como vimos, soberanía constitucional (tener Carta constitucional propia), como sucede con los ‘Estados- miembros’ de una república federal.

b) Si todas las regiones territoriales (RET) que se creen van a tener el mismo grado de autonomía, teniendo en cuenta que el artículo 306 permite crearlas con un mínimo de dos departamentos.

Resolver estos dos aspectos constituirá el núcleo duro del debate legislativo, político y académico que nos espera después del 14 de marzo, porque eso de que por fuera del Congreso de la República existan otros órganos legislativos (así sean con atribuciones limitadas por el primero, como sucede en España e Italia), va a resultar una herejía descomunal en Colombia pues rompe el paradigma de la ciencia politológica y jurídico-constitucional tradicional y va a ser visto por los sectores conservaduristas del país como un resurgimiento de las ideas federalistas aplastadas y exterminadas por la guerra civil de 1885.

Límites a la autonomía regional

Tener supremamente claro el rol que cumplirán las regiones en Colombia en desarrollo del principio de autonomía territorial y hasta donde llegan sus competencias autonómicas, especialmente en materia legislativa, resulta clave para estructurar una buena justificación del proyecto a la hora de solicitar al Congreso de la República la conversión de las RAP en RET, es decir, de las regiones administrativas y de planificación que se creen por iniciativa departamental a partir de la expedición de la LOOT (Artículo 306 Constitucional) en regiones entidades territoriales (Artículo 307 Constitucional). En nuestro caso, a partir de la fecha en que se cree la RAP CARIBE, tenemos tres años para ponernos de acuerdo en estos aspectos y estructurar un buen proyecto de ley de creación de la RET.

Pues bien, como dijimos, a diferencia de los Estados-miembros de una federación, que gozan de autonomía legislativa y constitucional, las regiones en un Estado Regional sólo tienen potestad legislativa por cuanto que el ordenamiento estatutario regional es siempre derivado del ordenamiento constitucional del Estado, es decir, del poder constituyente único estatal. En España, por ejemplo, aun en el caso de las regiones con estatuto especial (país Vasco y Cataluña), éste viene aprobado por el poder constituyente único estatal mediante una ley constitucional. Sin esta ley, no entra en vigor el estatuto. En todos los casos, las regiones no gozan de autonomía constitucional.

Etapas del proceso de regionalización autonómica

Estas etapas podemos deducirlas del articulado constitucional que regula el principio de autonomía territorial y la creación de la región en Colombia (inicialmente como entidad administrativa y de planificación y luego como entidad territorial), y también de la experiencia internacional que existe sobre Estado regional especialmente en España e Italia. En consecuencia hemos identificado las siguientes etapas:

1) Aprobación de la LOOT (que podría lograrse en el primer periodo de la próxima legislatura).

2) Constitución de la RAP. Depende de la voluntad de los departamentos y se crea mediante convenio previa autorización ordenanzal.

3) Creación de la RET, tres años después de estar en funcionamiento la respectiva RAP, mediante ley que debe expedir el Congreso de la República.

4) Elección de las autoridades regionales, por elección popular.

5) Aprobación del Estatuto Especial de la respectiva RET, por parte de la Asamblea Regional.

6) Refrendación del Estatuto Especial por parte de Congreso de la República.

7) Control de constitucionalidad del Estatuto por parte de la Corte Constitucional.

Adicionalmente podemos agregar a esta hoja de ruta la creación del Fondo de Compensación Regional (FCR) que ha propuesto el Centro de Estudios Económicos Regionales (CEER) del Banco de la República (Seccional Cartagena) como mecanismo para impulsar el desarrollo de la periferia de Colombia, la cual concentra más del 44% de la población total del país y el 60% de los habitantes con Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI)[9]. La finalidad de este fondo es reducir las disparidades regionales de la periferia frente al resto del país y brindar igualdad de oportunidades para todas las regiones de Colombia, así como incentivar el despegue económico de la periferia.[10] La teoría que fundamenta a esta propuesta parte de la base de que los niveles de persistencia en la pobreza a menudo están asociados a los “efectos de vecindario”. Vivir en un vecindario pobre puede magnificar las consecuencias adversas de la pobreza, y reduce las posibilidades de salir de esa trampa de pobreza. Estos efectos crean trampas de pobreza que no le permiten a las zonas rezagadas avanzar hacia una senda de desarrollo económico sostenido. El referido documento señala que en las regiones de un país también pueden operar este tipo de mecanismo. “Esa es una de las razones por las cuales las desigualdades territoriales se vuelven persistentes convirtiéndose en un equilibrio perverso. La principal recomendación de política en estos casos es dar un gran empuje económico (“big push”) temporal para salir de ese equilibrio de bajos ingresos. Para lograr ese objetivo se propone una distribución más equitativa de los recursos del fisco nacional para que las zonas periféricas del país reduzcan su gran disparidad con la región Andina, donde tradicionalmente se han concentrado los recursos de capital físico y humano, y por ende, los mayores niveles de bienestar.)[11]

Aprobación de la LOOT

Lo primero que debemos lograr es que el Congreso de la República expida la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT). En 17 ocasiones el proyecto de ley ha sido archivado por diversos factores, entre los cuales, el de fondo, es la resistencia de ciertos sectores del país andino a darle paso a la implementación de este modelo de Estado que elimina importantes privilegios fiscales y políticos. Otro factor tuvo que ver con la concepción errónea que se tenía del contenido de una ley orgánica (artículo 151 Constitucional), pues se pensaba que ésta debía establecer toda la normatividad relacionada con el tema de decisión. Por eso los proyectos de LOOT eran mamotétricos, de más de 700 artículos, y además se prestaban para que los congresistas de las comisiones de ordenamiento territorial del Senado y la Cámara de Representantes le agregaran o quitaran asuntos de acuerdo con sus percepciones e intereses.

Afortunadamente, la honorable Corte Constitucional mediante Sentencia C-1042 del 4 de Diciembre de 2007 y ponencia del Magistrado caribeño Humberto Antonio Sierra Porto, precisó el alcance constitucional de este tipo de leyes despejando el panorama legislativo para su aprobación. Esta sentencia estableció que en Colombia las leyes orgánicas tienen un carácter instrumental, en tanto reguladoras de la actividad legislativa del Congreso de la República. Al respecto dice: “En el sistema de fuentes colombiano, la ley orgánica posee un carácter instrumental, y en tal sentido, está llamada constitucionalmente a regular la actividad legislativa del Congreso de la República. (…) Pues bien, de manera complementaria, el constituyente de 1991 quiso avanzar algunas precisiones acerca de los contenidos y alcances que debería contener la futura ley orgánica de ordenamiento territorial, tema inconcluso, inacabado y polémico, que apunta, en definitiva, a la determinación del modelo de Estado que se quiere construir. De allí que el artículo 228 Superior disponga que, mediante ley orgánica se establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales. A renglón seguido, enuncia los principios que deben gobernar tal reparto competencial, a realizar por el legislador: (i) coordinación; (ii) concurrencia y (iii) subsidiariedad. Adviértase, desde ya, que la Constitución no enumeró, ni confeccionó un listado de temas específicos o concretos sobre los que versaría tal reparto competencial. Por el contrario, se limitó a indicar que, mediante una ley orgánica, es decir, una ley que sirve de parámetro para adoptar otras futuras leyes, se regularían tales relaciones, sobre temas ya concretos, basándose para ello en unos principios específicos. En otras palabras, mediante la ley orgánica de ordenamiento territorial se regula principalmente la actividad legislativa que debe desplegar el Congreso de la República en punto a la determinación de las relaciones entre la Nación y las entidades territoriales, mas no se regula directamente tema alguno. (…) En este orden de ideas, se advierte con facilidad que en materia de ordenamiento territorial la voluntad del constituyente fue aquella de flexibilizar el tema, dejando simplemente sentadas las bases para avanzar en la construcción de un modelo de Estado, labor inconclusa en la cual las leyes orgánicas están llamadas a cumplir un papel protagónico, en tanto que marcos normativos generales a los cuales debe ajustarse la futura actividad legislativa en la materia, caracterizada, a su vez, por un grado mayor de precisión y concreción. De tal suerte que, en nuestro sistema de fuentes, la ley orgánica está llamada a establecer, de manera general, las pautas para que el legislador ordinario desarrolle, a futuro, determinados temas, con lo cual no puede caracterizarse por entrar en los detalles y precisiones, por cuanto, de esta manera, se estaría petrificando el ejercicio de la actividad legislativa y vaciando de contenido las competencias del legislador ordinario. Se trata, en consecuencia de una ley de trámites sobre la legislación”[12].

Sobre el trámite de dicha ley, éste requiere de una mayoría calificada, pues el respectivo proyecto debe ser aprobado por la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara. Al respecto, la Corte en sentencia C- 600ª de 1995 estimó que “el establecimiento de una mayoría más exigente para la aprobación y modificación de estas últimas, no son un capricho del Constituyente sino que tocan con valores constitucionales trascendentales, como el respeto a los derechos de las minorías y el mantenimiento de una cierta configuración del aparato estatal. En efecto, estas leyes tienden a precisar y complementar las disposiciones constitucionales relativas a la organización y funcionamiento del poder público, por lo cual tienen vocación de permanencia. El Constituyente ha querido que esos contenidos normativos que considera particularmente importantes para la configuración del aparato estatal, no estén sujetos a la mayoría simple sino a una mayoría reforzada, con lo cual se busca conferir una mayor estabilidad a la regulación de esas materias.”[13]

Creación de la RAP

Una vez aprobada y sancionada la LOOT, dos o más departamentos del país con afinidades geográficas pueden crear una Región Administrativa y de Planificación (RAP). El Artículo 18 del Proyecto de LOOT que presentará el Gobierno al Congreso de la República en desarrollo del Artículo 306 Constitucional establece lo siguiente:

“Regiones administrativas y de planificación. Previa autorización de sus respectivas asambleas, los gobernadores de dos o más departamentos podrán constituir la región administrativa y de planificación que consideren necesaria para promover el desarrollo económico de sus territorios y el mejoramiento social de sus habitantes. Entre los departamentos que conformen las regiones aquí previstas debe haber continuidad geográfica. Los recursos de las regiones administrativas y de planificación estarán conformados por el 1 % del Fondo Nacional de Regalías, los aportes de las entidades territoriales que concurran en su conformación, los recursos provenientes del crédito público y la cofinanciación de otros niveles territoriales, las donaciones en su favor y los demás que establezca la ley, en concordancia con las competencias que van a asumir”.

Consideramos que el esquema de organización que debe adoptar la RAP debe ser similar al diseñado para los CORPES (Consejo Regional de Planificación Económica y Social) creados por la Ley 76 de 1985 y eliminados en el año 2000 por decisión del gobierno del Presidente Andrés Pastrana Arango. En este caso, a diferencia de los CORPES que no tuvieron el carácter de persona jurídica de derecho público ni personería jurídica y patrimonio propio, las RAP sí cuentan con estos atributos constitucionales.

En el caso del Caribe colombiano, la RAP la conformaría los departamentos del Atlántico, Bolívar, Cesar, Córdoba, Guajira, Magdalena, Sucre y San Andrés y Providencia.

Jurídicamente, la creación de la RAP debe darse a través de la suscripción de un Convenio Interdepartamental donde quede expresamente consignado ese acuerdo, para lo cual se requiere previamente la autorización de las respectivas Asambleas Departamentales mediante ordenanzas. Una vez refrendado por los Gobernadores tal convenio, nace a la vida jurídica la RAP como persona de derecho público, con personería jurídica, autonomía y patrimonio propio (Art. 306 Constitucional).

Consideramos que dentro del marco autonómico que les otorga la Constitución Política, las RAP pueden adoptar su propio Estatuto y darse su propia estructura orgánica. Si bien la Constitución en el artículo 306 no dice nada al respecto, el artículo 307 que se refiere a las RET señala que corresponde a la LOOT establecer sus atribuciones, los órganos de administración y los recursos de las mismas y su participación en el manejo de los ingresos provenientes del Fondo Nacional de Regalías, así como definir los principios para la adopción del Estatuto Especial de cada región. Como quiera que la intención del Constituyente de 1991 fue la de establecer la RAP como instancia previa para llegar a la RET, en el entendido de que esos tres años mínimo de vigencia le sirvieran a los departamentos que la integran para adquirir experiencia y entrenamiento para asumir las responsabilidades políticas de una entidad territorial, nada impide que desde este primer momento se pueda dotar a la región de un Estatuto Administrativo, destinado solamente a establecer la estructura y a desarrollar las competencias administrativas y de planificación que le son asignadas constitucionalmente. Incluso, podría proponerse que en esa estructura se contemple la existencia de una Asamblea Regional de Administración y Planificación, integrada por tres (3) diputados de cada Departamento miembro, que sería la encargada de aprobar dicho Estatuto y el Plan Regional de Desarrollo, entre otras funciones. En este caso, las decisiones de esta Asamblea tendrían el carácter de ‘actos administrativos’ y no de ‘leyes regionales’, atributo que adquirirían una vez se tenga la condición de entidad territorial.

Creación de la RET

Como quedó dicho, luego de tres años de funcionamiento de la RAP, ésta puede solicitar su conversión en RET, previo concepto de la Comisión de Ordenamiento Territorial. Al respecto, el Artículo 307 Constitucional establece que “la respectiva ley orgánica, previo concepto de la Comisión de Ordenamiento Territorial, establecerá las condiciones para solicitar la conversión de la región en entidad territorial. La decisión tomada por el Congreso se someterá en cada caso a referendo de los ciudadanos de los departamentos interesados”. En el Artículo 18 del ya mencionado proyecto de LOOT, se establece que la iniciativa la tiene el Gobierno Nacional (motu propio o por petición de las autoridades regionales o de los departamentos que conforman la RAP), los miembros del Congreso de la República o por la ciudadanía representada por no menos del diez por ciento (10%) del censo electoral de los departamentos que conforman la región.

Debemos estar alertas frente a la actual redacción de este proyecto de LOOT elaborado por el Ministerio del Interior porque el artículo 19 que regula la creación de las RET no hace referencia al Estatuto Especial de las Regiones que menciona el último inciso del artículo 307 Constitucional. Este inciso establece que la LOOT “igualmente definirá los principios para la adopción del estatuto especial de cada región”. Pretende así el Gobierno Nacional, que el Congreso de la República en la misma ley que autoriza la creación de la RET establezca directamente dicho estatuto, lo que viola flagrantemente el principio de autonomía territorial consagrado en el artículo 1º Constitucional. Al Congreso le corresponde únicamente definir los principios para la adopción del Estatuto Especial (artículo 307 Constitucional), y no el contenido del mismo, que corresponderá autónomamente a la respectiva Asamblea Regional. Igualmente se extralimita este proyecto al supeditar la creación de las RET a la existencia de un aval que otorgue el Departamento Nacional de Planeación (DNP) respecto del concepto favorable que emita la Comisión de Ordenamiento Territorial, requisito inconstitucional pues éste no es exigido por la Constitución (Art. 307). También resulta violatorio de la Constitución este artículo del proyecto de LOOT pues limita las funciones de las RET al cumplimiento de determinados programas y proyectos que le señale la ley de creación, cuando éstos deben ser del resorte autonómico de la misma.

Para abordar el estudio inmediato del proyecto de LOOT elaborado por el Gobierno Nacional, consideramos necesario crear en la región, a instancia de los Gobernadores, una comisión técnico-jurídica (con la participación de los congresistas Caribe) para que lo revise y se corrijan sus falencias.

En cuanto a la estructura y funcionamiento de las RET, el artículo 307 Constitucional señala que la LOOT “establecerá las atribuciones, los órganos de administración, y los recursos de las regiones y su participación en el manejo de los ingresos provenientes del Fondo Nacional de Regalías”. El Artículo 20 del plurimencionado proyecto de ley establece que “la administración y el gobierno de las regiones territoriales, corresponde a la asamblea regional y al gobernador regional. El gobernador regional, que será el jefe de la administración (hay que agregar y jefe del gobierno regional) y el representante legal de la misma, será elegido por voto popular, en la misma fecha e igual periodo que el de los Gobernadores, y por la circunscripción regional. Podrá ser reelegido para el periodo inmediatamente siguiente”. Sigue diciendo el proyecto que “El gobernador regional podrá ser uno de los gobernadores de los departamentos que conforman la región. Si un gobernador departamental hiciere las veces de gobernador regional éste continuará hasta la finalización del período fijado en esta ley. La ley señalará la forma de conformación de las Asambleas Regionales y la participación ponderada de cada departamento en su integración. El régimen de inhabilidades e incompatibilidades del gobernador regional, será el mismo de los gobernadores departamentales”.

La redacción de este artículo es inconstitucional, incompleta y confusa. En primer lugar, porque al establecer que el Gobernador Regional podrá ser uno de los Gobernadores de los departamentos que conforman la región, desconoce parcialmente el mandato del Artículo 287 Constitucional que establece los siguientes derechos de las entidades territoriales:

1. Gobernarse por autoridades propias.

2. Ejercer las competencias que les correspondan.

3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.

4. Participar en las rentas nacionales.

En el caso de las regiones territoriales, el derecho de gobernarse por autoridades propias implica contar con un gobernador propio, no prestado, dedicado ciento por ciento y con exclusividad a ejercer las competencias asignadas y las funciones establecidas. Es como si se dijera que el cargo de Gobernador de un Departamento puede ser desempeñado por uno de los Alcaldes de los municipios del mismo. La excusa de que la existencia de gobernadores regionales representaría más burocracia y más gastos de funcionamiento no es suficiente para negarle el derecho a las regiones territoriales de autogobernarse con autoridades propias. Ahora bien, la LOOT debe establecer una norma que limite el gasto de funcionamiento de las RET hasta cierto porcentaje, como sucede con departamentos y municipios.

Por otra parte, el proyecto de LOOT del Gobierno aplaza la definición de la estructura y el funcionamiento de las Asambleas Regionales, dejándola para una ley ordinaria. Al respecto, consideramos que la LOOT debe definir de una vez el carácter político-autonómico de las regiones, otorgándole soberanía legislativa a las Asambleas Regionales para expedir ‘leyes regionales’ dentro del marco de competencias que se le establezca. El ámbito de estas leyes tiene que ver con la autonomía que la Constitución le otorga a las entidades territoriales “para la gestión de sus intereses”, es decir, para la gestión de sus intereses políticos, económicos, sociales, ambientales, culturales, etc. Más adelante abordaremos el tema de las competencias.

El Estatuto Especial

Por su propia naturaleza autonómica, las regiones deben contar con un Estatuto Autonómico (que en el caso de Colombia el último inciso del artículo 307 de la Constitución de 1991 denomina ‘Estatuto Especial’) promulgado por el respectivo órgano legislativo regional y luego refrendado por el supremo órgano legislativo del Estado (Congreso o Parlamento). Esta particularidad es lo que diferencia a las Regiones (en un Estado Unitario) de los Estados-miembros (en un Estado Federal), pues en éstos últimos sus Estatutos vendrían a ser sus propias Constituciones Políticas que no son sometidas a ninguna aprobación superior distinta al control jurisdiccional de una Suprema Corte Constitucional que verifica su conformidad con las competencias otorgadas por la Carta Federal. En este caso la Corte declara exequible o inexequible toda o parte de la Constitución Estatal, situación que no sucede en un régimen de Estado Unitario Regional donde el Congreso de la República o el Parlamento pueden aprobar o negar el Estatuto Autonómico y, por tanto, imposibilitar jurídicamente su entrada en vigencia.

Ahora bien, los Estatutos Autonómicos deben ser considerados como “actos de las regiones” (así se conciben en los regímenes europeos), y por tanto deben ser redactados y expedidos por las respectivas Asambleas Regionales mediante una ley regional, y deben ajustarse a los principios que le señale la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT). Esto hace suponer que la adopción de los Estatutos Especiales es un acto complejo que implica dos tipos de aprobaciones: una regional y otra nacional, lo que significa que entre la creación de una RET y la aprobación de sus Estatutos hay un trecho largo que recorrer. Primero porque la conformación popular de la Asamblea Regional no será inmediata, a menos que la LOOT establezca que de manera transitoria, mientras se elige ésta, se conforme con determinado porcentaje de diputados de las Asambleas de los departamentos que la integran. Segundo porque el trámite del Estatuto Especial en la Asamblea Regional (aún así conformada) tomará un tiempo. Tercero porque el trámite ante el Congreso de la República de la ley aprobatoria del Estatuto Especial también puede demorarse. Y cuarto porque el trámite de revisión constitucional ante la Corte Constitucional igualmente lleva un tiempo.

En cuanto al trámite para la aprobación del Estatuto Especial en el Congreso de la República, debemos hacer las siguientes consideraciones:

a) La aprobación estatal de los estatutos regionales es un requisito para la eficacia jurídica de los mismos. Tiene como propósito el que el Congreso de la República como órgano legislativo superior del poder público del Estado unitario verifique la legitimidad constitucional y de fondo del Estatuto y le otorgue eficacia jurídica mediante su propia ley. En este caso, el Congreso no podrá negar el Estatuto cuando reúna los requisitos necesarios establecidos por la Constitución y la LOOT. Si lo hiciere, las respectivas regiones podrían recurrir a la Corte Constitucional para que les garantice su derecho autonómico. Tampoco procede que el Congreso pueda modificar los Estatutos. Debe limitarse a aprobarlos o no aprobarlos, indicando los motivos en que se fundamenta su negativa, de ser esta su decisión. Creemos conveniente que en caso de ser negada la ley refrendatoria, la LOOT contemple un mecanismo legal que permita que las comisiones de Ordenamiento Territorial de ambas Cámara con la respectiva Comisión de Ordenamiento Territorial de la respectiva Asamblea Regional de la RET concilien el texto estatutario. En caso de que haya lugar a modificación, el Estatuto regresará a la Asamblea Regional para su examen y aprobación y luego volverá al Congreso para su votación definitiva. En cualquier caso, la decisión del Congreso deberá someterse al examen de la Corte Constitucional, órgano que decidirá sobre la exequibilidad de la ley aprobada.

b) Los Estatutos Especiales constituyen leyes complejas, no actos administrativos, producto de una colaboración de las regiones y la Nación y por tanto, como tales, estarán sujetos al control constitucional y legal de la Corte Constitucional. No así los actos administrativos que expidan las autoridades regionales, que estarán supeditados al control legal de la jurisdicción contencioso-administrativa.

Competencias regionales

El tema de las competencias que debe definírsele a las RET constituye uno de los aspectos más importantes de todo el proceso de negociación, porque implica sustraerle a la Nación y adjudicarle a las Regiones Autónomas atribuciones relacionadas con la “gestión de sus intereses”. Asuntos relacionados con el ordenamiento territorial regional, como por ejemplo, la creación de nuevos departamentos; la regionalización del Presupuesto General de la Nación en cuanto a la asignación y priorización autónoma del gasto de inversión regional; el fomento regional de actividades industriales, comerciales y de servicios; y la gestión en comercio exterior, son algunos aspectos a definir en este nuevo marco autonómico.

En términos generales debemos entender por ‘competencias territoriales’ la cantidad de poder de decisión política y administrativa que la Constitución y las leyes de un Estado le otorgan a sus entidades territoriales (municipios, departamentos, regiones) para que sean ejercidas dentro de los límites de su propia jurisdicción. En Colombia la distribución de estas competencias y su asignación por niveles territoriales de administración corresponde al Congreso de la República. La Constitución Política es la principal fuente de creación y asignación de competencias públicas. En el ámbito territorial la ley 715 de 2001 constituye una de las más importantes fuentes distributivas.

En materia de ordenamiento territorial, como resultado de la dispersión legislativa existente, el Constituyente de 1991 confió al Congreso de la República la tarea de distribuir las competencias entre la Nación y las entidades territoriales. Al respecto, el Artículo 288 Constitucional dispone que “La ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales. Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley”. En este sentido, el artículo 2º del proyecto de LOOT del Gobierno establece que “eI ordenamiento territorial promoverá el aumento de la capacidad de gestión y de administración de sus propios intereses para las entidades e instancias de integración territorial, fomentando el traslado de competencias y poder de decisión de los órganos centrales o descentralizados del Gobierno en el orden nacional hacia el nivel territorial pertinente, con la correspondiente asignación de recursos”. Asimismo, el Artículo 14 de dicho proyecto establece los criterios para la descentralización de competencias y recursos. Al respecto dice:

“Los procesos de asignación de competencias, por parte de la Nación a los entes territoriales o a sus asociaciones, deberán tener en cuenta además de los criterios establecidos en los artículos 288, 302 Y 320 de la Constitución Política:

a) La nación tendrá a su cargo todas las funciones relacionadas con el ejercicio y defensa de la soberanía nacional, las relaciones internacionales, la defensa, la seguridad, la justicia, la dirección de la economía, normalizará y regulará la prestación de servicios a cargo de los departamentos y municipios; también le corresponde el desarrollo de la alta infraestructura, vías, telecomunicaciones, energía y puertos, el cual podrá ser delegados o concesionado en terceros.

b) Los departamentos tendrán a su cargo las funciones relacionadas con la utilización y cuidado del medio ambiente y el desarrollo de obras de interés regional como hospitales, universidades, acueducto distritos de riego y supervisarán y controlarán la prestación de los servicios a cargo de los municipios.

c) Los municipios prestarán los servicios básicos a las personas tales como los de educación, salud, vivienda, saneamiento ambiental, seguridad y transito local y la infraestructura básica local.

En todo caso la competencia residual corresponderá a la Nación. Todos los recursos que en la actualidad destina el gobierno nacional a cofinanciar entidades territoriales les seguirán siendo transferidos a ellos en pesos constantes durante el plazo que determine la ley y hasta cuando las entidades territoriales generen con rentas propias recursos para sustituir la cofinanciación. Las asambleas departamentales podrán establecer dentro de su territorio sobretasas a los impuestos nacionales o departamentales en los términos y hasta los limites que determine la ley”.

Es importante resaltar que este artículo no señala expresamente las competencias de las regiones. Simplemente las ignora, por lo que es necesario enmendarlo. En este punto es necesario revisar las actuales competencias de las entidades centralizadas y descentralizadas del nivel nacional para determinar cuáles deben pasar a las regiones, especialmente en materia de fomento económico; medio ambiente; prestación de servicios no departamentales y municipales y el desarrollo de la infraestructura, vías, telecomunicaciones, energía y puertos.

A diferencia de las RAP, que el artículo 306 señala expresamente que su objeto principal será el desarrollo económico y social del respectivo territorio, para lo cual se les dota de competencias administrativas y planificadoras, las RET no tienen sólo este objeto, pues por su naturaleza y finalidad autonómica constituyen entidades políticas, destinadas a crear derecho, y a formular y ejecutar decisiones o políticas públicas de trascendencia regional. Por estas razones clasificaremos las competencias territoriales en políticas y administrativas. Las primeras hacen referencia al poder legislativo creador que tiene un órgano territorial del Estado para desarrollar determinadas funciones públicas con relativa o total autonomía (descentralización política). Por ejemplo, el poder que tiene el Congreso de la República para crear departamentos y regiones, o el que tienen las Asambleas Departamentales para crear municipios. Las segundas se refieren al poder normativo reglamentario e implementador que la Constitución le asigna a esas entidades para facilitar la ejecución de la ley dentro de determinado marco de autonomía (descentralización administrativa).

[1] Artículo publicado seis meses antes de la aprobación de la LOOT,

[2] El Diccionario de la Real Academia Española (DRAE) define autonomía (del latín autonomĭa, y este del griego. αὐτονομία) como: i) Potestad que dentro de un Estado tienen municipios, provincias, regiones u otras entidades, para regirse mediante normas y órganos de gobierno propios; ii) Condición de quien, para ciertas cosas, no depende de nadie; iii) comunidad autónoma; iv) Máximo recorrido que puede efectuar un vehículo sin repostar y v) Tiempo máximo que puede funcionar un aparato sin repostar.

[3] Garrido Falla, Fernando. Administración indirecta del Estado y descentralización funcional. (Madrid, 1950), pág. 14. (En: J. Ferrando Badía, Juan Fernando. Las autonomías regionales en la Constitución italiana del 27 de diciembre de 1947, Madrid, 1962).

[4] Virga, Pedro. Diritto costituzionale, Palermo, 1955, págs. 427 y sigs.

[5] Lloréns, Eduardo Luis. La autonomía regional en la integración política. La autonomía en el Estado moderno. El Estatuto de Cataluña. Textos parlamentarios y legales. Madrid, 1932, págs. 148-161.

[6] Ídem.

[7] Ibídem.

[8] El Artículo 20 del proyecto de LOOT del Gobierno establece que “La administración y el gobierno de las regiones territoriales, corresponde a la asamblea regional y al gobernador regional. El gobernador regional, que será el jefe de la administración y el representante legal de la misma, será elegido por voto popular, en la misma fecha e igual periodo que el de los Gobernadores, y por la circunscripción regional. Podrá ser reelegido para el periodo inmediatamente siguiente (…)”. Sobre la naturaleza jurídica y conformación de la Asamblea Regional no dispone nada.

[9] A través de un análisis de dependencias espaciales se seleccionaron las subregiones y a partir de allí se estableció cuales son las más pobres, encontrándose que la periferia colombiana está constituida por el corredor costero (Caribe y Norte de Santander más Pacífico) y la zona Oriental (Orinoquia y Amazonia).

[10] Se entiende por “periferia” la región menos desarrollada del país, que comprende los departamentos de la Costa Caribe junto con Norte de Santander, el Caribe Antioqueño, la Costa Pacífica y los departamentos de la Orinoquia y la Amazonia. La región del “centro” es, pues, básicamente la zona Andina.

[11] Luis Armando y Meisel Roca, Adolfo. “Fondo de Compensación Regional: Igualdad de oportunidades para la periferia colombiana”. Centro de Estudios Económicos Regional –CEER. Banco de la República Sucursal Cartagena, 2006.

[12] Sentencia C-1042 del 4 de Diciembre de 2007

[13] Ídem.

El origen del Estado Colombiano

¿E v o l u c i ó n o F u n d a c i ó n?

Por Bernardo Ramírez del Valle

Director Centro de Pensamiento Regional del Caribe Colombiano

Doscientos años después de nuestra emancipación de España, se mantiene intacta la discusión, en la doctrina jurídica constitucional y en la historiografía política nacional, acerca del origen del Estado colombiano. La tesis abrumadoramente predominante sigue siendo la del origen ‘fundacional’ de nuestro Estado, que toma como punto de partida el Acta de Independencia del 20 de Julio de 1810 y las primeras Constituciones provinciales que se expidieron con posterioridad a esa fecha. Pero las concepciones ‘evolucionistas’ que consideran a los Estados monárquicos precolombinos como el punto de partida de nuestra organización estatal, adquieren una mayor importancia.

Es evidente que entre los cientistas sociales colombianos, no existe consenso acerca del origen histórico y politológico de nuestro Estado, observación que también puede resultar válida para el resto de los países de América Latina. En nuestro caso, este desacuerdo aflora, incluso, entre quienes defienden el origen “fundacionista” del Estado, especialmente entre los tratadistas del derecho constitucional de los siglos XIX y XX. Un rápido repaso a la bibliografía nacional bastaría para comprobar el predominio de la teoría fundacionista sobre la evolucionista.

Origen de la discusión

En nuestro concepto, esta diversidad de criterios puede atribuirse a las siguientes circunstancias:

1ª) La tradicional tendencia epistemológica de la comunidad científica del derecho constitucional, la ciencia política y la historiografía nacional, de asimilar el concepto de ‘Estado’ al concepto de ‘poder público’ (uno de sus componentes), olvidando que el territorio y la población también son elementos estructurales de aquél, cuyos procesos históricos formativos son diacrónicos y no sincrónicos, sociológicos y no jurídicos, naturales y no convencionales, como los del primero. Asimismo, esta disparidad de criterios puede atribuirse a la tendencia histórica de asimilar el concepto de ‘Estado’ al de ‘forma de Estado’, como si fueran sinónimos, sin serlos. En este sentido, la transición pacífica o violenta de una forma monárquica de Estado a una forma republicana de Estado es concebida como el tránsito de un Estado viejo (que muere y desaparece) a un Estado nuevo, totalmente distinto a aquél[1]. Contrario a esta perspectiva, el Estado debe entenderse como un ser enteléquido substancial, que adopta diversas ‘formas’ de organización política (formas de Estado), llámese monárquica o republicana, de tal suerte que los cambios organizacionales que experimenta éste a través del tiempo no afectan su esencia ontológica, pues sigue siendo el mismo Estado (generalmente con el mismo territorio, la misma población y el mismo poder público) sólo que bajo otras formas de organización política (reino o república), otros sistemas de gobierno (parlamentario, presidencialista o de asamblea), otras formas de gobierno (monárquica, aristocrática, democrática, dictatorial, tiránica, etc.) y otros regímenes políticos (de hecho o de derecho).

2ª) La influencia que ejercieron (y siguen ejerciendo desde el siglo XIX) las teorías organicistas e institucionalistas del derecho público alemán y francés en la ciencia jurídica contemporánea de los países de América Latina y, particularmente, en el derecho público colombiano, constituye otra explicación plausible de las tesis fundacionistas. Bajo la luz de estas teorías (que predominaron desde la segunda mitad del siglo XIX y a lo largo del siglo XX), se educaron en las universidades europeas gran parte de las élites políticas de la oligarquía latinoamericana, cuyos miembros, al regresar a sus países de origen, ocuparon cargos públicos de gran preeminencia (presidentes, vicepresidentes, ministros, magistrados, parlamentarios, etc.), o simplemente se dedicaron a ejercer la cátedra universitaria, produciendo y reproduciendo, a través del ejercicio de la política y de la enseñanza el pensamiento político y jurídico dominante en el viejo continente, las tesis fundacionistas.

3ª) La implícita y explícita intención de las élites independentistas neogranadinas y latinoamericanas decimonónicas (criollas y mestizas) de destruir u ocultar por completo cualquier lazo que pudiera unir el presente y el futuro de las nacientes repúblicas con el oprobioso pasado colonialista europeo y el “salvaje” mundo cultural de los pueblos indígenas (del que se avergonzaron), constituye otra poderosa razón para que deliberadamente se hayan ignorado a las organizaciones estatales precolombinas e hispánica a la hora de explicar el verdadero origen del Estado colombiano. La permanente búsqueda de una nueva identidad nacional y la necesidad de construir un discurso nacionalista propio, independiente (incluso aristocrático) que realzara, idealizara y reafirmara la organización republicana sobre la monárquica y los principios de libertad, igualdad, propiedad, democracia, separación de poderes, etc., condujo a las élites americanas decimonónicas a concebir la república como un “Estado nuevo” (el Estado liberal), totalmente distinto al anterior (el Estado monárquico absolutista europeo) y a los que, tres siglos antes, habían descubierto, conquistado y colonizados (y prácticamente exterminado) los invasores europeos (los Estados monárquicos aborígenes).

¿Evolución o fundación?

Aunque hoy, en pleno mundo de La Globalidad (después de doscientos años de vida republicana), parezca un asunto trivial y marginal dilucidar el origen sociológico y jurídico del Estado colombiano, puede no serlo desde la perspectiva histórica y politológica. Es evidente que, para estas dos disciplinas científicas, existen cuestiones aún no resueltas en esta materia por la todavía escasa bibliografía nacional. La discusión se centra en si el nacimiento o formación de los Estados en general obedece a un proceso evolucionista, de naturaleza geográfica, social y política, o si se encuentra sujeto a la voluntad de un colectivo humano que en determinado momento de la historia decide “fundarlos” (o crearlos) a través de una norma jurídica (consuetudinaria o escrita). Ambas hipótesis han dado origen a diversas teorías que, no obstante su aparente antagonismo, deben ser inscritas en la llamada ‘escuela institucionalista’ del pensamiento político universal. La primera responde a un enfoque ‘institucional-organicista’, que surge en la Antigüedad y luego retoña en el siglo XIX en el seno de la escuela alemana de derecho público; y el segundo responde a un enfoque ‘institucional-fundacionista’, que aparece también en el siglo XIX de la mano de la escuela francesa.

Planteado el problema del origen del Estado desde el primer enfoque institucionalista (acorde con la concepción del organicismo decimonónico de Kjellen), las preguntas a formular serían las siguientes: ¿fue el Estado “nacido” como ser orgánico dotado de “esqueleto legal”, “de carne y sangre socio geográfica?”, o, por lo contrario (siguiendo la teoría fundacionista francesa de Hauriou), ¿fue “fundado” como institución política a través de “reglas de derecho” de naturaleza constitucional?

En Colombia las respuestas a estas preguntas han dado origen a diversas y a veces contradictorias hipótesis, muchas de ellas elaboradas desde orillas epistemológicas opuestas. En nuestro concepto, podemos distinguir dos posiciones teóricas: la primera (la más tradicional y especialmente arraigada en el derecho constitucional colombiano, aunque no totalmente homogénea), concibe el origen de nuestro Estado como resultado de una “fundación” o creación jurídica (‘teoría fundacionista del Estado colombiano’); y la segunda lo concibe como un ser orgánico que surgió en el periodo precolombino y evolucionó hasta la actual forma republicana (‘teoría evolucionista del Estado colombiano’). Según la primera teoría, nuestro Estado fue “fundado” por las élites criollas neogranadinas a través de distintas Constituciones políticas expedidas con posterioridad al ‘Grito de Independencia’ del 20 de Julio de 1810. Según la segunda teoría, nuestro Estado es un “organismo vivo” que “nació” en el periodo precolombino como resultado del tránsito de una sociedad igualitaria tribal a una sociedad jerárquica señorial. El primer enfoque es propio de la escuela ius-institucionalista que todavía predomina en el estudio del derecho público en Colombia, desde el siglo XIX; el segundo, se fundamenta en las teorías geopolíticas organicistas, de partida igualmente decimonónica, pero que tuvieron una gran acogida y desarrollo a partir de la segunda mitad del siglo XX.

Concepción fundacionista del Estado colombiano

En Colombia, el enfoque institucional-legalista sobre el origen del Estado se propagó entre las élites académicas universitarias, jurídicas y políticas de la primera mitad del siglo XX cuyos más connotados representantes fueron formados en los claustros universitarios franceses. Estas élites adoptaron y desarrollaron el enfoque institucionalista y lo difundieron en todos los claustros universitarios nacionales, de tal suerte que éste aún sigue prevaleciendo en el estudio del Estado y del derecho público en general, con algunas notables excepciones. Al respecto, es fácil comprobar en los distintos tratados de derecho constitucional colombiano, una generalizada tendencia de situar la fundación o creación de nuestro Estado a partir de las sucesivas Constituciones políticas que se expidieron con posterioridad a la revolución independentista de 1810 e, incluso, a partir de ese momento histórico. En este sentido, se destacan dos enfoques fundacionista: el “independentista”, que sostiene la tesis de que el Estado colombiano fue creado a partir del Acta de Independencia de 1810; y el “constitucionalista” que afirma que fue creado a partir de la expedición de las constituciones políticas republicanas que devienen de la declaración de independencia. Este último enfoque, a su vez, tiene dos versiones: la que sostiene que el Estado colombiano fue fundado mediante las Constituciones provinciales que se expidieron entre 1810 y 1815, y el que afirma que el verdadero origen de su fundación estuvo en la Constitución de 1832.

Tesis sobre el origen precolombino del Estado colombiano

Se considera como precursor de esta teoría organicista al ex presidente y tratadista Alfonso López Michelsen (1913 - 2007), quien a mediados del siglo XX sostuvo que el origen de nuestro Estado y del derecho constitucional colombiano debe encontrarse en los “mitos precolombinos” que sirvieron de fundamento al poder político entre nuestros antepasados. López se mostró en desacuerdo de situar como punto de partida de nuestras instituciones políticas la Constitución de Cundinamarca de 1811, “porque así el estudio de la historia de las ideas políticas en Colombia se reduce al análisis exclusivo de nuestra vida republicana, o sea, la que llamamos a todo lo largo de este escrito el periodo liberal” (f. Pérez, op. cit., p. 153).

Esta tesis ha encontrado respaldo en diversos estudios arqueológicos y antropológicos que defienden la naturaleza estatal de las organizaciones aldeanas precolombinas encontradas por los conquistadores europeos a su llegada a nuestro continente. Estos estudios, sin embargo, no han sido suficientemente integrados al análisis politológico, constitucional e historiográfico del Estado americano (y, menos aún, del Estado colombiano), pues son realmente escasos los trabajos que se han realizado sobre la materia.

Tesis sobre el origen colonial del Estado colombiano

Los máximos exponentes de esta concepción fueron el constitucionalista Luis Carlos Sáchica y el politólogo Gerardo Molina. Sáchica asocia la formación de la nacionalidad colombiana con el origen del Estado colombiano situando ambos fenómenos en el periodo colonial hispánico.

Por su parte, el politólogo Gerardo Molina, encuentra en la Revolución de los Comuneros (1781), el verdadero origen del Estado colombiano pues ella constituye el punto de arranque de nuestra liberación respecto de España. Molina concluye que en la revolución comunera de 1781 estuvo implícita la tesis de la soberanía popular, lo cual es de mucha significación para el estudio del Estado colombiano.

Nuestra opinión sobre el origen del Estado colombiano

Analizadas las tesis fundacionistas y organicistas sobre el origen de nuestra organización estatal, es dable concluir que ambas pueden ser útiles a la hora de construir un discurso interpretativo sobre el origen de nuestro sistema político. Es evidente que el Estado colombiano surgió como resultado de un largo proceso histórico de evolución orgánica de sus distintos elementos o componentes constitutivos, que se inicia con la ocupación, apropiación y uso de nuestro territorio por parte de los primeros pueblos precolombinos que llegaron a América hace aproximadamente veintiocho siglos (y al actual territorio colombiano hace aproximadamente catorce siglos) y continúa a lo largo de cada uno de los periodos de nuestra historia. Cada uno de ellos (el precolombino, el colonial y el republicano) contribuyó de manera importante a la formación de las instituciones políticas que hoy tenemos y su estudio resulta indispensable para entender, en su conjunto, nuestro sistema político.

Lo anterior nos lleva a compartir la tesis del ex presidente Alfonso López Michelsen de que el verdadero origen de nuestra organización política estatal estuvo en el periodo precolombino. No obstante, creemos que esta tesis quedó corta, pues no es justo reducir el aporte que hicieron los pueblos prehispánicos a nuestra actual organización estatal únicamente al conjunto de “mitos” que regulaban las relaciones políticas de dominación propias de los cacicazgos aborígenes; por lo contrario, debemos valorar, igualmente, de manera integral y holística, otras contribuciones que hicieron los Estados chibchas, Caribes y Arawakos, entre otros, a la organización territorial y poblacional de nuestro actual Estado. Por ejemplo, no se puede desconocer que la actual malla vial del país fue construida sobre el trazado que dejaron nuestros antepasados indígenas; que muchas técnicas agrícolas y piscícolas y una gran variedad de cultivos de los que hoy deriva su subsistencia la población colombiana fueron heredadas de los pueblos aborígenes; que la mayor parte de los municipios del país tuvieron su origen en las aldeas chibchas, Caribes y arahuacas, ni se puede olvidar que las prácticas del “caciquismo” y el “clientelismo” político que predominan en nuestra vida republicana fueron las mismas que caracterizaron las relaciones políticas de dominación en los Estados precolombinos. Por tanto, es justo reconocer que fueron los pequeños, medianos y grandes Estados aborígenes precolombinos, las organizaciones políticas a partir de las cuales se configuraron los elementos esenciales de nuestro actual Estado republicano. De allí que los consideremos como ‘Estados-cimientos’ de nuestra actual organización estatal, pues fueron ellos los que iniciaron el proceso de ocupación y poblamiento de nuestro territorio; quienes exploraron y explotaron por vez primera nuestros recursos naturales; construyeron las primeras vías de comunicación; iniciaron el proceso de mestizajes entre grupos de diferentes familias aborígenes; quienes crearon y desarrollaron las primeras relaciones sociales y económicas de producción y las primeras formas de gobierno político.

En conclusión, el Estado precolombino constituyó la primera piedra de nuestra estructura social, económica, política y cultural, a partir de la cual se edificaron los tres componentes básicos de nuestra actual organización estatal: el territorio, la población y el poder público.

[1] Esa es la visión mayoritaria de nuestros constitucionalistas e historiadores decimonónicos y contemporáneos sobre el origen del Estado colombiano. Para esta tendencia, la independencia representó una ruptura total con el Estado español y el surgimiento de un nuevo Estado que es el republicano. Deliberadamente se ignora que el territorio y la población de ese “nuevo” Estado sigue siendo el mismo de la forma de organización estatal anterior y que lo que se reemplaza es el elemento institucional representado en el poder público.

El vuelo de la Mariposa

¡Vaya suerte la de la Región en Colombia, que para volar y producir el néctar de su propio desarrollo, debe padecer la metamorfosis de las mariposas! Una metáfora para ilustrar y explicar el proceso larvario de “conversión” en RET (región entidad territorial) de una oruga llamada RAP (región administrativa y de planificación), que enclaustrada en una falsa y opresiva crisálida de preparación y entrenamiento, que la mantiene en estado de quiescencia política, debe arrastrarse para mendigar su alimento e implorar el pronto advenimiento de su vida autonómica.

Por Bernardo Ramírez del Valle

Centro de Pensamiento Regional del Caribe Colombiano –CEPENSAR CARIBE[1]

Al igual que las mariposas, las regiones como entidades territoriales en Colombia (RET) no son “creadas” sino “convertidas”, es decir, experimentan un proceso metamorfósico de transformación institucional de “algo” llamado RAP en “otra cosa” llamada RET, concepto que el Diccionario de la Real Academia Española –DRAE, define como la mudanza de un estado a otro, “similar a los cambios zoológicos que experimentan muchos animales durante su desarrollo, y que se manifiestan no solo en la variación de forma, sino también en las funciones y en el género de vida”.

En efecto, la transformación de la Región Administrativa y de Planeación (RAP) en Región Entidad Territorial (RET) supone esas tres variaciones metamorfósicas: de forma, de competencias o funciones y de vida institucional.

Transformación de la forma

Tal como sucede con los insectos lepidópteros, la Constitución colombiana prevé que la “oruga RAP”, luego de un tiempo de encapsulamiento institucional aún no definido, se convierta en una “mariposa RET”, dos seres distintos; la primera es un ser meramente administrativo, que adopta la forma jurídica de “entidad descentralizada por servicios” –según apreciación del constitucionalista Jaime Vidal Perdomo[2]–, dotada de personería jurídica, autonomía y patrimonio propio, más no de “autonomía política”, pues su naturaleza es meramente administrativa.

¿Cuál es su origen? El Art. 306 Constitucional concibe el origen de este engendro asociativo a partir de la copulación de dos o más departamentos, para que cumpla funciones estrictamente administrativas y de planificación, y tenga como objeto principal “…el desarrollo económico y social del respectivo territorio”, y el Art. 307 le otorga la condición de “larva” institucional, al consagrar que “la respectiva ley orgánica, previo concepto de la Comisión de Ordenamiento Territorial, establecerá las condiciones para solicitar la conversión de la Región en entidad territorial (…)”, es decir, que el desarrollo larvario de las RAP debe conducir a su conversión en “ente” territorial (RET), que en nuestra metáfora, sería la bella mariposa dotada de autonomía de vuelo.

Igual que las larvas, las RAP no tienen alas para volar, ni siquiera patas para caminar ni brincar. Por eso están condenadas a ser repugnantes vermiformes de pesado y humillante andar, que para alimentarse dependen de los “contratos-plan” o de las migajas presupuestales que les asigne el nivel central de la Nación, pues ni siquiera se les permite chupar la dulce jalea de las regalías producidas por la explotación de sus abundantes recursos naturales, alojados en sus propios vientres. Otra cosa son las RET, es decir, las regiones territoriales, que en principio, sin gozar de plena autonomía política (como quisiéramos en el ámbito legislativo), adquieren las prerrogativas que el artículo 287 Constitucional les otorga a las demás entidades territoriales (departamentos, distritos, municipios y territorios indígenas), como son las de gobernarse por autoridades propias; ejercer las competencias que les correspondan; administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, y participar en las rentas nacionales.

Transformación funcional

Además del cambio de forma, la conversión de la RAP en RET supone un proceso de transformación funcional o conductual, que obedece a diversas lógicas existenciales. En el primer caso, se trata de una lógica política y jurídica que subyace en los artículos 306 y 307 de nuestra Carta Fundamental, parecida a la lógica natural que sustenta la metamorfosis de las mariposas; ésta última se encuentra destinada a preparar la transformación del huevo en larva, de ésta en pupa o crisálida y mas tarde en ejemplar adulto, para finalmente, roto totalmente el capullo, ya en libertad absoluta, producir su conversión en mariposa. Al igual que las orugas en sus estrechos capullos, las RAP se encuentran concebidas para preparar el advenimiento de las RET; estructurar los procesos administrativos y planificadores de la misma; y generarle conocimientos, habilidades y destrezas institucionales y condiciones favorables para su posterior adaptación al entorno estatal y societal, un proceso al que han sido sometidas reiterativamente las regiones en Colombia desde la reforma constitucional de 1968 (SIPUR, CORPES, etc.).

Empero, si bien la existencia de las RAP lleva implícita el germen de las RET (como la oruga respecto de la mariposa) no significa que la sustituya, pues no dejará de ser un repugnante gusano, que bajo la forma de “figura de integración territorial”, se arrastrará por siempre, de rama en rama, como vulgar parásito, prendido del tronco de un centralismo asfixiante. Por eso, mientras la oruga ya convertida en ejemplar adulto se encuentre dentro del capullo, no puede hablarse de la mariposa como ser autonómico, lo mismo que sucede con la Región en su estado larvario de entidad administrativa y de planificación (RAP), que mientras no adquiera completamente su condición de “entidad territorial” no puede hablarse de ella como un “ser autónomo”. En el caso de las mariposas, estas adquieren su identidad ontológica sólo cuando el adulto rompe la cubierta del capullo, se libera completamente de él y sale al exterior, así sea con las alas arrugadas. En este caso, en un corto periodo de tiempo, las alas terminarán estirándose y endureciéndose y la mariposa quedará lista para volar. Sólo que, a diferencia de las mariposas, que por su propia naturaleza necesariamente han de llegar a ser lo que son, el rompimiento de la cubierta del capullo crisálido, en el caso de las RET, no depende de una ley natural sino de una ley política: en primer lugar, de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT), que debe desarrollar los requisitos establecidos por el art. 307 Constitucional para que pueda darse la conversión de la RAP en RET; y en segundo lugar, transcurrido unos años (a definir en la LOOT), de una ley ordinaria que haga la conversión.

A partir de su conversión territorial, la región adquiere nuevas competencias y funciones. Además de las administrativas y de planificación (definidas en el Título XI de la ley 152 de 1994), las que el legislador orgánico y ordinario le asignen para poder desarrollar su finalidad de lograr el desarrollo económico y social de la población que habita su territorio (Art. 306 Constitucional). Estas tienen que ver con la ejecución de las políticas públicas nacionales que le sean asignadas y las regionales mediante el establecimiento de enfoques integrales de desarrollo y gestión; el fomento de la economía regional, procurando el mejoramiento de los factores internos de productividad y competitividad; la gestión, suscripción y ejecución de convenios nacionales e internacionales de comercio interno y externo, en este último caso supervisados por la autoridad competente del nivel nacional; el fomento de alianzas productivas y sociales que mejoren la calidad de vida de los habitantes de la región; la planificación del desarrollo integral de su jurisdicción; la administración de las zonas fluviales, montañosas, costeras o ribereñas; la administración de sus propios recursos y los adicionales que les sean asignados; la prestación de servicios públicos o de cualquier otra índole que no corresponda a otras entidades territoriales; entre otras.

Y la mariposa voló…

Similar a las mariposas, una vez las regiones sean liberadas del capullo administrativo y planificador que las encapsulan, y adquieran su estatus territorial, comenzaran a volar autónomamente y a construir su propia vida institucional, en una incesante búsqueda de su finalidad existencial, que es el desarrollo económico y social de su territorio (art. 306 Constitucional), un virtuoso proceso a través del cual refuerzan sus identidades culturales, elevan la autoestima individual y colectiva; fomentan la innovación tecnológica, expanden la autogestión comunitaria y generan nuevos imaginarios colectivos.

Por eso a las regiones, como a las mariposas, no se les pueden negar sus espacios vitales; el néctar de donde derivan su alimento presupuestal y la capacidad que tienen de polinizar y hacer surgir el desarrollo.

Cartagena, 20 de febrero de 2011.

[1] Corriente de pensamiento regional de libre adscripción, que pretende contribuir al proceso de construcción de la región Caribe colombiana. Nodo de orientación: Cartagena, La Matuna, Edificio Mara, oficina 502. Tel 3103671545 y 3162777695 E-mail: berave59@hotmail.com

[2] Vidal Perdomo, Jaime. “La Región en la Organización Territorial del Estado”. Centro Editorial Universidad del Rosario. Bogotá, D.C., 2001.

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viernes, 29 de junio de 2012

En Necoclí Antioquia el próximo mes de Agosto,el primer encuentro Histórico de la Región Caribe y Región Pacífica

lunes, 4 de julio de 2011

Ensayos Regionales

En nuestro concepto, esta diversidad de criterios puede atribuirse a las siguientes circunstancias:

¿Evolución o fundación?